פרשנותמינוי ממלא מקום הנציב - חרב על צווארה של הפקידות המקצועית המכהנת
פרשנות
מינוי ממלא מקום הנציב - חרב על צווארה של הפקידות המקצועית המכהנת
החלטת רה"מ למנות את עו"ד רואי כחלון למ"מ נציב שירות המדינה, בניגוד לעמדת היועמ"שית הוא יותר ממאבק על אישור מינויים פוליטיים. בידי הנציב הכוח להדיח פקידים בכירים גם ללא סיבה מקצועית. כך מאיימת הממשלה על כל שומרי הסף, מראש אגף התקציבים ועד היועץ המשפטי באוצר
החלטת ראש הממשלה בנימין נתניהו למנות את עו"ד רואי כחלון לממלא מקום נציב שירות המדינה בניגוד לעמדת היועצת המשפטית לממשלה גלי בהרב מיארה, הופכת את הנציבות לזירת ההתגוששות הבאה בין הממשלה למערכת המשפט ומסמנת איום גדול ומשמעותי על עובדי השירות הציבורי, בדגש על שומרי הסף הבכירים שבהם, שהעזו לצאת בביקורת מקצועית על החלטות של השרים הממונים.
היום כבר הגיע כחלון למשרדי הנציבות כדי לקבוע את עובדת מינויו בשטח בזמן שבו הוגשה עתירה לבג"ץ עם בקשה דחופה למתן צו מניעה למינויו עד לדיון בה. למרות שמדובר במינוי פרסונלי, כחלון, שכיהן כ־15 שנה בתפקידים שונים בפרקליטות המדינה, אינו הנושא בסיפור הזה, אלא המנגנון שבבסיס המינוי וההשלכות שעלולות להיות לו על שירות המדינה כולו.
לפני כשבועיים הודיע נתניהו כי בכוונתו למנות את עו"ד כחלון לממלא מקום הנציב אחרי שמוקדם יותר בדצמבר עזב את התפקיד דניאל הרשקוביץ. לשם כך שלח נתניהו פנייה ליועצת המשפטית לממשלה, לכאורה בהתאם לחובת היוועצות הקבועה בחוק. לכאורה, שכן היה צפוי שנתניהו יפעל בניגוד להמלצת היועמ"שית, במה שמהווה פרק נוסף בעימות בין נתניהו לבין הייעוץ המשפטי סביב הנציבות.
נציבות שירות המדינה סומנה על ידי הממשלה ועל ידי נתניהו אישית כאחד היעדים המהותיים ביותר להשתלטות עליהם כחלק מביצור השלטון וניסיון ההפיכה המשטרית. הנציבות היא למעשה שומר הסף של התפקידים הבכירים בשירות הציבורי – הן בכניסתם לתפקיד והן, במקרים מסוימים, גם בהוצאתם ממנו.
נציב נוח יחבור בוועדה לטליה איינהורן
במהלך השנתיים האחרונות פסלה הנציבות לא מעט מינויים שביקשו שרי הממשלה לבצע של בכירים במשרדיהם. כך למשל פסלה ועדת המינויים של הנציבות את ניסיונה של שרת התחבורה מירי רגב למנות את משה בן זקן למנכ"ל משרדה (הוא מונה לתפקיד לבסוף אחרי שכיהן חצי שנה כממלא מקום) וכן בלמה את מינויו של זיו מאור למנכ"ל משרד התקשורת אותו ביקש לבצע השר שלמה קרעי.
גם כיום עומדת הנציבות לכאורה כמהמורה בדרך עבור הממשלה בבואה למנות בכירים, כאשר שתי משרות שמתפנות בקרוב נחשבות למשמעותיות במיוחד: מנכ"ל משרד ראש הממשלה במקום יוסי שלי שמונה לשגריר ישראל לאיחוד האמירויות ומנכ"ל משרד האוצר במקום שלומי הייזלר, שביקש לפרוש ממנו לאחרונה.
מעבר לכך, נציב שירות המדינה הוא בעל תפקיד מפתח נוסף מתוקף היותו חבר בוועדה המייעצת למינוי בכירים בשירות המדינה. הוועדה משמשת לבחינת כשירותם והתאמתם של מועמדים לתפקידים בכירים בשירות המדינה כמו בשירותי הביטחון השונים ואף נגיד בנק ישראל. בתקופה שבה הממשלה מאיימת להחליף את הרמטכ"ל הרצי הלוי ואת ראש השב"כ רונן בר, לוועדה יש חשיבות אדירה בבחירת המחליפים שיציע נתניהו לתפקיד.
בוועדה מכהנים ארבעה נציגים: ראש הוועדה – כיום השופט בדימוס אשר גרוניס, שני נציגי ציבור – משה טרי וטליה איינהורן, וכאמור הנציב. איינהורן שצורפה לוועדה כבר בשנת 2018 נחשבת לנציגת ציבור אוהדת עבור ממשלת נתניהו בכלל וראש הממשלה בפרט. כמשפטנית היא נחשבת למבקרת של שיטת הממשל ותומכת בהליכי ההפיכה המשטרית. היא גם התבטאה לא פעם נגד תיקי האלפים המנוהלים נגד נתניהו. בנה, שרוליק איינהורן, נחשב לאחד מיועציו של נתניהו ושמו גם נקשר בפרשת המסמכים הסודיים שהודלפו ל"בילד" הגרמני. עם מינויו של נציב פוליטי מטעמו של נתניהו לצד איינהורן, מחצית מחבריה ייחשבו לתומכי ראש הממשלה.
זו לא הסיבה היחידה שבגללה מעוניינים בלשכת נתניהו לשלוט בנציבות. דרך מינוי פוליטי של עושה דברו של ראש הממשלה, תוכל הממשלה להשתמש בנציבות כחרב פיטורים המונפת מעל ראשיהם של פקידי ממשלה בכירים שאינם סרים למרותם של השרים. כך למשל שר האוצר בצלאל סמוטריץ' היה שמח "להיפטר" מראש אגף התקציבים באוצר יוגב גרדוס, אותו הוא תוקף חדשות לבקרים. לפני כשבועיים אמר סמוטריץ' על גרדוס כי "אם הוא חושב שהוא יכול להגיד לנו איך לעשות את זה הוא מוזמן להקים מפלגה", לאחר שהאגף שבראשו עומד גרדוס הוציא חוות דעת מקצועית שחולקת על חוק ההשתמטות שהממשלה מבקשת להעביר.
נחיצותה של נציבות מקצועית קריטית בנקודה זו. אחד המקרים שיעידו על כך הוא הניסיון הכושל של שר הכלכלה ניר ברקת לפטר את יו"ר רשות התחרות מיכל כהן לפני שנה וחצי. ברקת ניסה להטיל את הכישלון בטיפול ביוקר המחיה על כתפיה של כהן ולהרחיק אותו ממנו וטען ל"חוסר אמון עמוק" שלו כלפיה, אך גילה כי יהיה עליו לקדם את ההליך דרך נציבות שירות המדינה שצריכה לתת אישור ראשוני לפתיחה בהליך. לשם כך ברקת נדרש לאסוף מידע שיצדיק את הדחתה ורק אם זה יימצא מספיק, הנציבות היתה יכולה לזמן את כהן לשימוע בפניה.
הליך ההדחה כשל וכהן ממשיכה בתפקידה גם כיום, אך המקרה הזה מדגיש עד כמה חשובה הנציבות כאמצעי לדיכוי גחמות לא ענייניות של שרי הממשלה כשהם נתקלים בפקידות מקצועית שאינה סרה למרותם. החשש הוא שבאמצעות נציב נוח, תוכל הממשלה לכל הפחות לאיים על הבכירים בזימונם להליכי שימוע ובערעור הקביעות בתפקידם.
לפי תיקון 14 לחוק שירות המדינה (מינויים) שחוקק ב־2008 הוענק לנציב שירות המדינה כוח רב בפיטורי עובדים. "מצא נציב השירות כי עובד המדינה אינו מתאים למלא את תפקידו שלא מחמת עבירת משמעת אלא מחמת אי־התאמה, רשאי הוא, לאחר שנתן לעובד הזדמנות להשמיע את טענותיו, לפטרו או להפסיק את עבודתו", נכתב בתיקון לחוק.
הקביעות הנהוגה כיום בהעסקתם של בכירים בשירות המדינה נועדה בין היתר להבטיח שפיטוריהם ייעשו רק על רקע מקצועי ובלי קשר לדעותיהם הפוליטיות. כלומר, שירות המדינה צריך להיות אובייקטיבי וממלכתי, כך שיוכל לשרת גם ממשלות שונות ושרים מתחלפים.
בתפקידים בכירים בשירות הציבורי מתקיימת "תקופת מבחן" בת חצי שנה שלאחריה הגורם הממנה – מנכ"ל המשרד הממשלתי למשל – יכול להחליט אם להמשיך את הכהונה של הבכיר. במקרה של יועצים משפטיים, במידה והגורם הממנה לא מעוניין להמשיך בהעסקת היועץ אחרי תקופת הניסיון, עליו לפנות לנציבות כדי שתקים ועדה שתבחן את הנושא, מה שמקנה לנציב עוד כוח משמעותי שעליו רוצה הממשלה להשתלט.
לנציב תפקיד קריטי נוסף והוא באיוש ועדות המכרזים למינויים בשירות הציבורי וכך הוא יכול להשפיע על הרכבה של ועדה שתבחר למשל את היועץ המשפטי הבא של משרד האוצר, אחרי שהממשלה תצליח להביא לעזיבתו של אסי מסינג, שנחשב על ידי שר האוצר סמוטריץ' כגורם מפריע. הרכב הוועדה עשוי להקל על בחירת יועץ משפטי נוח עבור סמוטריץ', שיאפשר לו ליישם את מדיניותו ללא הפרעה, גם אם זו אינה עומדת בכללי הסבירות. גם איוש היועץ המשפטי של משרד ראש הממשלה עומד על הפרק עם פרישתה הצפויה של שלומית פרגו־ברנע. ליועמ"ש של משרד ראש הממשלה חשיבות גדולה סביב העמסת ההוצאות של מעונות ראש הממשלה על תקציב המדינה.
באוגוסט אשתקד אישרה הממשלה, בניגוד לעמדת היועמ"שית, הצעה לפיה מינוי הנציב הבא ייעשה על ידי ראש הממשלה נתניהו, כאשר המינוי יידרש לעבור רק את אישור הוועדה המייעצת למינוי בכירים. היועמ"שית החזיקה בדעה כי יש מניעה לקדם את ההצעה שתביא לכך שנציב שירות המדינה ימונה על ידי ראש הממשלה באופן אישי ופוליטי, ללא בדיקה מקצועית של כישורים מקצועיים והתאמה. בעמדתה קבעה בהרב מיארה כי יש לקבוע הליך תחרותי פתוח לבחירת נציב שירות המדינה ולהעביר את המינוי דרך ועדת איתור. עמדתה הושלכה לצד והממשלה אישרה את ההליך המוצע, מה שגרר כצפוי עתירות לבג"ץ.
באוקטובר האחרון דן בג"ץ בסוגיה ולאחר מכן הושגו הסכמות בין ראש הממשלה ליועמ"שית על כך שמינוי הנציב הבא יתבצע באופן דומה לזה שבו מונה הנציב האחרון הרשקוביץ. למרות זאת, בתחילת דצמבר הוציא בית המשפט צו מניעה זמני למינוי הנציב הבא עד לדיון המשך בעתירות שצפוי בהמשך החודש. בתגובה לצו המניעה שלחה בהרב מיארה פנייה למזכיר הממשלה יוסי פוקס ובו ביקשה להבטיח את הרציפות התפקודית בנציבות על ידי הארכה נוספת של כהונת הרשקוביץ, אלא שבקשתה נדחתה על ידי הממשלה והרשקוביץ עזב את תפקידו.
מכאן עבר ראש הממשלה לאופציית ממלא המקום והציף את שמו של עו"ד כחלון, שחלק ניכר משירותו הציבורי העביר בפרקליטות המדינה. כבר עם הצפת שמו עלתה סוגיית כשירותו לתפקיד, שכן לא מילא תפקידי ניהול שעומדים בתנאי הסף לכהן כנציב שירות המדינה.
בשבוע שעבר השיב המשנה ליועמ"שית גיל לימון לפנייתו של נתניהו וטען כי מועמדותו אינה קרובה אפילו למלא את הדרישות לממלא מקום המשרה – אדם בעל ניסיון ניהולי בכיר ומשמעותי בשירות המדינה והיכרות מעמיקה עם עשייתה ופועלה של נציבות שירות המדינה – שיאפשרו לו לשמור על הרציפות התפקודית של הנציבות. לימון חותם את דבריו בכך שאין מקום למנות את עו"ד כחלון לתפקיד וכי מינויו יהיה בלתי סביר באופן קיצוני ומשכך קיימת מניעה משפטית בביצוע המינוי. עוד כותב המשנה ליועמ"שית לימון, כי לאור הדחיפות הרבה באיוש נציב שירות המדינה, הוא ממליץ לשקול מועמד מתאים מקרב עובדי הנציבות הבכירים.
בדרך לקרב בבג"ץ
ההתעלמות של נתניהו מהמלצת הייעוץ המשפטי לממשלה ומינוי כחלון לממלא מקום הנציב צפויים להוביל לעתירות לבג"ץ, שם ככל הנראה יבקש נתניהו ייצוג פרטי בעקבות עמדת בהרב מיארה בנושא. לצידו של נתניהו תעמוד פסיקת בג"ץ מאוקטובר, אז דחו השופטים עתירה שהוגשה נגד מינויה של אודליה מינס לממלאת מקום יו"ר הרשות השנייה על ידי שר התקשורת קרעי, חרף העובדה שהיא אינה עומדת בתנאי הסף. הרכב השופטים, בהובלת נעם סולברג, קבע כי על אף שאינה עומדת בתנאים לכהן כיו"ר הרשות, אין פסילה מלמנות אותה לממלאת מקום. סולברג מתח אז גם ביקורת על היועמ"שית על כך שלא אפשרה לקרעי ייצוג נפרד לעתירה.
בעוד שכבודה של הרשות השנייה במקומה מונח, בנציבות המשמעות של מינוי ממלא מקום משמעותית הרבה יותר וקיים כמובן החשש ממינוי ממלא המקום לקבוע בתום "תקופת אכשרה" שתאפשר לו לעמוד כביכול בתנאי הסף. לכן החשש הגדול הוא שבמידה ולא יינתן צו מניעה מיידי למינוי, הנזקים של מינוי ממלא מקום פוליטי לתפקיד הרגיש כבר יחלחלו מטה. או כפי שתיאר זאת גורם בכיר בשירות המדינה: "מספיקים חודשיים כדי להרוס את הנציבות".
