בדיוק לפני ארבע שנים, בינואר 2021, התכנסה בירושלים הוועדה המייעצת לבחינת היבטי ביטחון לאומי בהשקעות זרות. סביב שולחן אחד ישבו נציגי האוצר, המועצה לביטחון לאומי, משרד הביטחון ומשרד החוץ, ואליהם הצטרפו באופן חריג נציגי משרד התחבורה וחברת נת"ע. על הפרק עמדו מכרזי הקו הירוק והסגול של הרכבת הקלה בגוש דן. באופן מובהק יותר, מה שעמד על הפרק היה "מה עושים עם החברות הסיניות" שהגישו הצעות במכרז. ובאופן מובהק עוד יותר, עמדה על הפרק השאלה המושתקת "איך לעזאזל נפטרים מהן בלי ליצור משבר בינלאומי".
הוועדה הוקמה רק קצת יותר משנה קודם לכן, בנובמבר 2019, בעקבות לחץ של ממשל טראמפ והחשש שלו מהשקעות של חברות סיניות בתשתיות מרכזיות בישראל. למעשה, זה היה המבחן הראשון של הוועדה בהליכה זהירה בין שתי המעצמות. לידי "מוסף כלכליסט" הגיע עותק של חלק ממסמכי הוועדה, מכתבים ששלחה וסיכומי דיון. חלק מהם מושחרים בגלל סיווג ביטחוני גבוה, ויהיה ניתן לחשוף אותם לציבור רק בעוד 50 שנה, מטעמי ביטחון המדינה.
אבל גם כך, החלקים שניתנים לקריאה מספרים סיפור מאלף על שיתוף הפעולה בין גורמי הביטחון, הכלכלה והחוץ, כאשר המדינה אינה מעוניינת לאשר לגורם זר להתמודד במכרז תשתיות מרכזי. המסמכים מתייחסים לשלל נושאים, מהאפשרות שאיחוד האמירויות תשקיע באסדת הגז תמר, ועד השקעות של גורמים זרים בפרויקטים של אנרגיה מתחדשת ומתקני התפלה בישראל. עם זאת, הפרויקט שזכה לעיסוק האינטנסיבי ביותר בוועדה באותו זמן היה קווי הרכבת הקלה.
המשימה
לא להסתבך עם האמריקאים
המכרזים להקמת קווי הרכבת הקלה עוררו עניין רב אצל חברות תשתית בינלאומיות בזכות היקפם: כ־30 מיליארד שקל. ב־2019 הגישו שש קבוצות מועמדות להקמת הקווים. בהמשך נשרה אחת, ובמכתב שכתבו חברי הוועדה בינואר 2021 הם מפרטים את חמש הקבוצות שנותרו במרוץ באותה עת: הראשונה הורכבה משפיר הישראלית ו־CAF הספרדית; הקבוצה השנייה מדן ואלקטרה הישראליות ואלסטום הצרפתית; השלישית מאלייד, כלל ביטוח ומנרב הישראליות, עם שותפות סינית מינימלית של 5%. שתי הקבוצות הרגישות יותר היו הקבוצה הרביעית של אגד ושיכון ובינוי, שבה היו חברות גם CRCC ו־CRRC הסיניות, שהחזיקו יחד 42.5%; והקבוצה החמישית של קרן נוי והפניקס, עם CREC הסינית שהחזיקה 50%.
"מדובר בפרויקט ברמת מורכבות תכנונית גבוהה ובשילוב עבודות תשתית וטכנולוגיות מתקדמות, הדורשות מעורבות של גורמים זרים המומחים בתחומים הרלבנטיים", מסבירים חברי הוועדה באותו מכתב. מיד לאחר מכן הם מגיעים לסוגיות הנפיצות: ביטחון, מנופי השפעה על מדינת ישראל, והיבטים מדיניים. אם לפרש את ההשחרות המרובות במסמך, הסוגיה המדינית היתה הרגישה ביותר וזכתה להכי הרבה השחרות בנימוק של "היבטים מדיניים הקשורים לפגיעה פוטנציאלית ביחסי החוץ של מדינת ישראל". שוב ושוב כתוב במסמך: "ביטחון המדינה, 50 שנה".
השותפות הזניחה של הסינים בקבוצה השלישית לא העסיקה כלל את חברי הוועדה. לעומת זאת, היה להם הרבה מה לומר על שתי הקבוצות האחרות. "שתי החברות הזרות הנמצאות בקבוצה, CRCC ו־CRRC, הוכנסו לאחרונה לרשימות של הממשל האמריקאי, אשר עודכנו על רקע המתיחות העמוקה בין ארצות הברית לסין", כתבו חברי הוועדה, וציטטו מתוך הרשימות האמריקאיות שבהן החברות הללו כלולות ומוגדרות "חברות צבאיות קומוניסטיות סיניות".
חברי הוועדה מסייגים ומבהירים ש"הרשימות האלה מייצרות קושי לעשיית עסקים של החברות הללו בארצות הברית, אך בפועל אינן לכשעצמן מונעות מהחברות להשתתף במכרזים של רכבות בארצות הברית". השורות הבאות במכתב מושחרות ונמצאות תחת איפול, וכך גם כל ההתייחסות לקבוצה החמישית, שבה חברה CREC הסינית.
המכתב מסתיים בהמלצות הוועדה: מצד אחד, "לאור החשיבות הלאומית של פרויקטי הרכבות הקלות הנידונות, יש להימנע מפגיעה בניהול המכרז". מצד שני, "לאור הרגישות המדינית העשויה להתעורר עם זכייתן של חלק מהקבוצות, מוצע כי לפני שתפורסמנה תוצאות המכרז יבוצע בירור וניהול עדכני של הסיכונים המדיניים שעלולים להתעורר כתוצאה מפרסום המכרז. זאת, באמצעות פנייה מחודשת ומיידית של משרד התחבורה אל הוועדה לאחר שיתבררו תוצאות המכרז וטרם פרסומן הפומבי". כלומר, המכרז ימשיך כסדרו, ולאחר שייבחרו הזוכים, שמותיהם יובאו בפני הוועדה לפני פרסומם, והיא תביע את עמדתה. הוועדה תייעץ גם לגבי האפשרות של אי־מתן היתר לקבוצה הזוכה במכרז, ככל שהדבר יידרש.
צילום: דוברות משרד האוצר
רם בלינקוב, יו"ר נת"ע אז: "אם נתערב בהליך המכרז הטבעי, ההסתברות שלא נגיע לבית משפט שואפת לאפס. אין ספק שזה יגיע לבג"ץ. אני זורק לאוויר אפשרות לנהל משא ומתן עם הקבוצות הבעייתיות לגבי תשלום שיגרום להן לפרוש מהמכרז מרצונן"
הבעיה
נשאר רק שלב מעטפות המחיר
ב־19 במאי 2021 התקיים דיון נוסף של הוועדה, ולאחריו נוסח מסמך בשם "נושאים לטיפול". בין השאר מופיעה ששמו בקשה לחוות דעת משפטית לגבי האפשרות לבצע שינויים ולשקול שיקולי ביטחון לאומי במכרז, "לרבות הסמכות לפסול את אחת הקבוצות בשלב זה". גם עולה על הפרק שאלת הסמכות לבצע שינויים ב"הרכב הבעלות, השליטה והביצוע, וברכיבי המערכת בנקודת הזמן הנוכחית". חברי הוועדה גם ביקשו חוות דעת משפטית על תוצאותיה הצפויות של תביעה שתוגש לבית המשפט בידי קבוצה שתיפסל: "מה ההערכות הסבירות לגבי ההליך — משך הזמן, תוצאות ההליך ועוד", נשאל שם.
הנושא האחרון לטיפול הוא הוראה ישירה לנת"ע (נתיבי תחבורה עירוניים, החברה הממשלתית שניהלה את המכרז): "הוועדה מבקשת מוועדת המכרזים בנת"ע להמתין עם פתיחת המעטפות עד שימוצו הדיונים בוועדה".
ארבעה ימים לאחר מכן, ב־23 במאי 2021, התקיים דיון נרחב בוועדה. השתתפו בו יו"ר הוועדה הכלכלנית הראשית אז שירה גרינברג וסגנה שמואל אברמזון (כיום הכלכלן הראשי), יובל רז שהיה אז סגן החשב הכללי באוצר, איליה כץ מאגף התקציבים, נציגי המועצה לביטחון לאומי (מל"ל) והמועצה הלאומית לכלכלה, נציגת הממונה על הביטחון במערכת הביטחון (מלמ"ב), נציגת משרד החוץ, נציג משרד הכלכלה ועוד. לחלקו הראשון והלא מסווג של הדיון הצטרפו גם מנכ"ל משרד התחבורה אז עופר מלכה, וכן רם בלינקוב, שהיה אז יו"ר נת"ע וחודש אחר כך מונה למנכ"ל האוצר.
"מבחינת לוחות זמנים", אמר בלינקוב, "בהתעלם מרעשים כמו כפר שלם שאני מעריך שייפתרו בשבועיים הקרובים (שפינויו הנדרש התעכב לבסוף בחודשים רבים — י"ש), החברה מוכנה תוך זמן קצר ביותר לקבל החלטה. מבחינת האיכות כל ההצעות הינן ולידיות (תקפות) וטובות... נשארנו עם מעטפות המחיר, שהן למעשה יקבעו את זהות הזוכות, אלא אם כן תהיה התערבות מסיבות לאומיות".
והוא ממשיך: "מבחינת המכרז, כשזה מגיע למחיר (חלק מושחר)... תמיד נמוך אף שהם לא בהכרח מסיימים... (פסקה מושחרת)". אפשר להניח שהחלק המושחר בדברי בלינקוב כולל התייחסות לכך שהסינים תמיד מציעים מחירים נמוכים, אך לא בהכרח מסיימים את העבודה בזמן. "אני מזכיר", המשיך בלינקוב, "שהממשלה, העומד בראשה (נתניהו), וההנהלה הקודמת של נת"ע עודדו מאוד את ההשתתפות הזרה בכלל" (חלק מושחר). גם במקרה הזה קשה להימנע מלנחש שהחלק המושחר כולל ביטוי כמו "והסינים בפרט", בוודאי על רקע חיבתו לחברות סיניות של מנכ"ל נת"ע הקודם יהודה בר־און, שאליו מתייחס בלינקוב.
ההצעה
מו"מ מחודש יגרום להם לפרוש
בשלב הזה עלתה הדילמה איך, אם בכלל, אפשר להתערב בתוצאות המכרז. "אם נתערב בהליך המכרז הטבעי, ההסתברות שלא נגיע לבית משפט שואפת לאפס... אין ספק שזה יגיע לבג"ץ", אמר בלינקוב, ומציע: "אני זורק לאוויר אפשרות לנהל משא ומתן עם הקבוצות הבעייתיות לגבי תשלום שיגרום להן לפרוש מהמכרז מרצונן".
יו"ר הוועדה גרינברג מעלה שאלות שונות, ובלינקוב המשיך: "אינני רוצה לחשוב על האפשרות לביטול המכרז, הנזק הכלכלי מביטולו והנזק למוניטין של המשק הישראלי אינם ניתנים לכימות... ברגע שנת"ע תסיר מהפרק את עניין כפר שלם, להערכתי בשבועיים הקרובים ייפתחו מעטפות המחיר וזהות הזוכים תתבהר".
דבריו של בלינקוב עוררו סערה אצל המשפטנים שבחדר. "ברגע שנפסול תוגש עתירה שתשאל ברמה המהותית — האם הפסילה היתה מוצדקת", אמר נציג הלשכה המשפטית באוצר. נציג החשב הכללי הוסיף כי "פסילה ומשמעויותיה תהיינה הרסניות למכרז. בשלב המוקדם ניתן לקבוצות אור ירוק. קבוצה שעברה את השלב הזה למעשה נאמר לה כי היא יכולה להשתתף במכרז". בהמשך הזכיר כי "אין שפע של מתמודדים במכרז מסוג זה. כמות הקבוצות שיכולות להתמודד היא מצומצמת ברמה הבינלאומית... יש 5—6 ספקי קרונות בעולם, אז לא יכולות להיות יותר מ־5–6 קבוצות (שיתמודדו במכרז — י"ש)". סגן החשב יובל רז הזהיר כי "פסילה על בסיס מדיני צפויה להוביל להצפה על פני השטח של שורה של טיעונים שמדינת ישראל לא רוצה להציגם בפומבי".
רז שלל את ההצעה של בלינקוב לפתור את הפלונטר באמצעות משחקי תמחור: "ההצעה של יו"ר נת"ע לשלם לחברות כדי שיפרשו היא מאוד בעייתית, תהיה יקרה, תיקח זמן, ותגרום להרבה מהנזקים שאנחנו מנסים למנוע. הרי הגורם שאיתו אנחנו מנהלים משא ומתן יבין שהוא אמור לזכות במכרז, ועל כן לא יסכים להתפשר".
והיועצת המשפטית של הוועדה הוציאה את הערמון הסיני מהאש: "אנחנו לא יכולים להמליץ על פסילה בגין מקום התאגדותה של חברה, ולכן זה יצטרך להיות מניע ספציפי וקונקרטי שיש לנמקו, ובוודאי שנידרש לכך בפני בית המשפט".
הפתרון
בדקנו, ההצעות זולות מדי. הן נפסלו
אז איך דואגים שהקבוצות הסיניות לא יזכו, בלי להגיד להן שהסיבה היא מקום התאגדותן? ב־7 ביוני 2021, נשלח דיווח על עבודת הוועדה לקבינט המדיני־ביטחוני. בדיווח צוין כי הוועדה בחנה שלוש השקעות זרות: פרויקט הקמת מתקן סולארי לייצור חשמל ליד דימונה; פרויקט הקמת מתקן התפלה בגליל המערבי; ופרויקט הרכבות הקלות בגוש דן. הדיווח חזר על הנקודות שעלו בדיוני הוועדה הקודמים, וגם הפעם החלק העוסק בסיכונים הנוגעים לביטחון הלאומי של ישראל הושחר לחלוטין.
בהתאם לקו שקידמו חברי הוועדה בדיונים הקודמים, גם לפי הדיווח הזה הוחלט להתקדם, אבל לעצור ולחשב מסלול מחדש אם תזכה במכרז קבוצת חברות "בעייתית". "לאור החשיבות הלאומית של פרויקטי הרכבות הקלות הנידונות, והעלות הכלכלית כבדת המשקל שיכולה להיגרם כתוצאה מפגיעה במכרז, המליצה הוועדה להימנע מפגיעה בניהולו התקין של המכרז, להשלים את תהליך בירור הזוכים כמתוכנן וכנדרש לפי כל דין...
"לאור הרגישות המדינית והסיכונים הביטחוניים הפוטנציאליים העשויים להתעורר עם זכייתן של חלק מהקבוצות, הוצע לרגולטור כי לאחר ניקוד המציעים ולפני בחירת הזוכה יבוצע בירור עדכני וניהול של הסיכונים בהיבטי ביטחון לאומי, שעלולים להתעורר כתוצאה מפרסום תוצאות המכרז המסתמנות... סוכם עם הרגולטור כי יעדכן את הוועדה במועד המאוחר ביותר הניתן להשפעה, וימתין להתייחסות המעודכנת של הוועדה, וכי בכל מקרה לא תפורסם זהות הזוכים ללא תיאום עם הוועדה לאור הרגישות המדינית המשמעותית".
ב־30 בינואר 2022, שבוע לאחר שפונו 15 המשפחות מכפר שלם, הכריזה נת"ע על הזוכים במכרזים: הקבוצה של שפיר הנדסה ו־CAF הספרדית תקים את הקו הסגול, והקבוצה של אלקטרה, דן ואלסטום הצרפתית תקים הקו הירוק.
הצעות הקבוצות שבהן היתה שותפות סינית משמעותית נפסלו. העילה: הן היו זולות מדי.
בדיוק כפי שחברי הוועדה צפו שיקרה, הקבוצה של אגד ושיכון ובינוי, שבה היו חברות גם CRCC ו־CRRC הסיניות, סירבה לוותר בקלות ועתרה לבית המשפט בטענה כי פסילתה נבעה מלחצים מדיניים אמריקאיים. בספטמבר 2022 דחה בית המשפט המחוזי בתל אביב את העתירה, בנימוק ש"העותרת לא הציגה ראיה התומכת בטענתה כי הצעתה נפסלה בשל שיקול זר". הקבוצה התעקשה והגישה ערעור לבית המשפט העליון, אך במרץ 2023 משכה אותו, בעצת השופטים. המהמורה האחרונה סולקה, בניית קווי הרכבת יצאה לדרך, בלי זכר לנוכחות סינית.
