דו"ח המבקר
המדינה נרדמה בפיתוח, מאגרי הגז הישנים התרוקנו ותעריף החשמל זינק
המבקר מצא כי חברות מקבלות רישיונות גז ולא עושות איתו מאומה, הנתונים הכספיים של השחקנים בענף לא נבדקים ומעל לכל אין רגולציה קבועה תחתיה יכול להתקיים ענף חיפושי הגז
מאז אוגוסט 2011 ועד היום נרשמה עלייה של 32% בתעריף החשמל של אזרחי ישראל. מדובר במכה קשה למגזר התעשייתי שעלויות האנרגיה שלו צמחו בקיצוניות. גם ריקי כהן מחדרה נאלצה לשלם הרבה יותר עבור התענוג של הפעלת דוד החשמל בחורף, המזגן בקיץ ומכונת הכביסה בשאר ימות השנה
למרבה הצער, בדיקת מבקר המדינה מגלה שאם משרדי הממשלה היו פועלים בזמן ניתן היה לצמצם את הנזק ואולי אפילו לבטלו, זאת באמצעות פיתוח יעיל של מערכת הולכת הגז. אבל מבדיקת המבקר עולה שהתחום כולו נשאר פרוץ וללא פיקוח - חברות מקבלות רישיונות גז ולא עושות איתו מאומה, הנתונים הכספיים של השחקנים בענף לא נבדקים ומעל לכל אין רגולציה קבועה תחתיה ענף חיפושי הגז יכול להתקיים.
משרד האנרגיה נזכר בגז באיחור של 14 שנה
בדיקת מבקר המדינה יוסף שפירא מעלה שהבקרה על חברות הגז כמעט ואינה קיימת. כך לדוגמה, הממונה על הנפט במשרד האנרגיה אינו דורש מהחברות שפועלות בענף להגיש לו דו"חות כספיים תקופתיים. "הממונה אינו עוקב אחר מצבו הפיננסי של בעל הרישיון באורח שוטף, אלא רק אם עולה חשש לבעיה הנוגעת לאיתנותו הפיננסית", אומר
המבקר.
אולם דרישה לאיתנות פיננסית היא אחת הבעיות הקטנות של משרד האנרגיה - זה בכלל לא טרח לגבש כללים לחיפושי גז ונפט. לטענת שפירא, עד מועד סיום הביקורת שלו (דצמבר 2012) "כ-14 שנים לאחר גילוי תגלית הגז הראשונה במים הכלכליים של מדינת ישראל, טרם הוסדרה בחקיקה קבלת האישורים מהמאסדרים (רגולטורים) השונים לצורך חיפוש והפקה של גז בים. זאת ועוד, אין מאסדר אחד שמרכז את הטיפול באישורים השונים הנדרשים לצורך הגשת הבקשה לחיפוש והפקה", ולמעשה "אף שמאגר הגז הראשון התגלה ב-1999, רק בשנים 2012-2009 החלו המשרדים הנוגעים בדבר לפעול ביתר שאת להסדרת הסוגיות השונות במשק הגז, ואולם עד מועד סיום הביקורת לא הוסדרו במלואן סוגיות אלה".
קידוח תמר (ארכיון) צילום: אלבטרוס
היזם עושה לביתו, ושהמדינה תחכה
אז מה עושה יזם נפט שפועל בוואקום וללא כללי משחק? מה שטוב לו עסקית. מבקר המדינה מטיח ביקורת קשה על משרדי הממשלה שהתירו לחברת נובל אנרג'י ושותפתה דלק אנרגיה להכין עצמאית תוכנית מתאר לחיבור מאגרי הגז מהים ליבשה ומסביר את מה שהיה אמור להיות מובן מאליו. "הכנת תכניות מתאר ארציות על ידי יזם פרטי מעלה סוגיות שונות, במיוחד באשר לדרכי ההתמודדות עם מצבים שבהם האינטרסים של היזם אינם חופפים את האינטרסים הציבוריים הנוגעים בדבר".
למה מתכוון מבקר המדינה? ביוני 2010 ביקשה המועצה הארצית לתכנון ובניה להקים נקודת קליטה באזור זכרון יעקב. זה היה אמור להתחבר למאגר תמר ולהביא את הגז בספטמבר 2012. התכנון היה של בעלי המאגר, אבל קומץ יזמים ופעילי חברה מטעם עצמם הפעילו לחץ ומנעו את חיבור הגז. התוצאה: חברת החשמל נאלצה לחכות עוד 7 חודשים עד שמאגר תמר יחובר לתחנות הכוח שלה, ובנתיים היא שרפה סולר שיקר פי 5 מגז. את החשבון הגישו לאזרחים שראו איך תעריף החשמל שלהם רק עולה ועולה. "אילו נשמר חלק מכמות זו, היה ניתן להשתמש בו בצורה מושכלת בעת משבר הגז בקיץ 2012", אומר שפירא, אבל אף אחד לא רצה להקשיב כשהמשבר אירע בפועל.
כשקלטה המדינה את גודל האסון היא הוציאה מכרז חדש לתכנון והקמת נקודות חיבור לגז, אולם גם מבקר המדינה יודע את מה שהתעשיינים מרגישים בכיס, כיוון ש"ככל הנראה הפרויקט לא יעמוד גם בלוח הזמנים שנקבע בהחלטת המועצה הארצית לתכנון ובנייה (להלן - המועצה הארצית) ממאי 2012 ובהחלטת הממשלה מיוני 2012". ומה ההחלטה קבעה? שעד אוגוסט 2013 יושלם התכנון. כפי שנחשף בכלכליסט, הלו"ז החדש הוא ינואר 2014, ובכפוף לשינויים."במועד סיום הביקורת משק הגז כולו נשען על תחנת קבלה פעילה יחידה", מסכם המבקר, מה שמשאיר את אזרחי המדינה להתפלל שלא תרשם בצנרת אף תקלה.
אבל המסקנה הזאת כבר לא יכולה להחזיר את הגלגל לאחור. "בשנים 2013-2011 התממש המחסור ואף החמיר עקב הפסקת הגז ממצרים. על פי הערכות חברת החשמל - צרכן הגז הטבעי הגדול ביותר במשק - ההפסד הכלכלי הישיר שנגרם לה כתוצאה ממחסור בגז טבעי ומשימוש בדלקים חלופיים בתקופת המחסור בגז בשנים 2012-2011, נאמד בכ-2.3 מיליארד ש"ח לכל מיליארד מ"ק גז טבעי שלא סופק, והעלות הושתה על הצרכנים". מאחר והצריכה השנתית בישראל היא 5.3 מיליארד מ"ק (נתוני 2010, שיא הביקוש עד היום) המסקנה היא שהמשק הפסיד כמה שהאוצר טען - מעל ל-12 מיליארד שקל.
אין תחרות, ואין רצון לייצר אחת
ומה לגבי רישיונות גז קיימים שלא פותחו? כאן נחשף מבקר המדינה בפעם השנייה לעובדה שאינטרס היזם גובר על השיקול הלאומי - מאגר גז קטן שיכול לסייע למשק בשעות משבר נשאר "קבוע באדמה" רק כי היזם קבע שמשימת הפיתוח שלו לא כלכלית. "אחת הדוגמאות לכך היא החזקה במאגר "אור", המכיל לפי הערכות כ- BCM 1.2. (שלושה חודשי צריכה לאומית במונחי 2012 - ל"ג).
חזקה זו ניתנה ב-2000 ליזם פרטי, אך רק ב-2011 הפעיל משרד האנרגיה את סמכותו לחייב את היזם להפיק גז מהמאגר, כפי שהתחייב. היזם נמנע מפיתוח מאגר "אור" משיקולים כלכליים והחזיר את שטר החזקה ב-2012". והמסקנה? "על משרד האנרגיה להפעיל את סמכותו ולחייב את הזכיינים למצות בפרק זמן המוגדר בחוק את מלוא הפוטנציאל של מאגרי הגז הנמצאים בחזקתם, תוך יצירת תנאים עסקיים מתאימים או לחלופין לדרוש את החזרת הזכויות במאגר למדינה. מטרת המהלך היא להבטיח אספקת גז טבעי לפי צורכי המשק". כל שנותר הוא לבדוק מתי נובל אנרג'י ודלק אנרגיה מתכננים לפתח את מאגר "דלית", שהורכז לפי פרסומי המשרד כחזקה עוד בדצמבר 2008 ועד היום לא נקדח. למי ששאל כמה גז יש שם נספר שמשרד האנרגיה טוען שיש שם מספיק גז לאספקה לשנה של כל מדינת ישראל.
עוד מגלה המבקר שהמדינה "קברה" ניסיונות לייצר תחרות למונופול "תמר", אולם בשלב מסוים החשק לפתוח את השוק לתחרות נעלם והמונופול של נובל אנרג'י ויצחק תשובה הונצח. "הניסיונות שעשתה ממשלת ישראל לנהל משא ומתן עם ספקי גז זרים כדי לגוון את מקורות הגז, להגביר את התחרות בין הספקים ולשפר את אמינות האספקה, לא צלחו משיקולים כלכליים בלבד. בד בבד עם אי הצלחה במשא ומתן עם חברה זרה שתפתח את מאגר "עזה מארין", הוקפא ב-2008 המשא ומתן שנוהל עם ממשלת טורקיה ועם חברת גז רוסית בקשר לאספקת גז בצנרת תת-ימית, עקב אי-כדאיות כלכלית. עקב כך נותר המשק הישראלי תלוי במספר מצומצם של ספקים".
תעריף החשמל רק ימשיך לעלות
משבר האנרגיה בישראל, שנולד עם העלמו של הגז המצרי, חייב למצוא תרופות מיידיות. אחת מהן נכפתה על חברת החשמל וגרמה יותר נזק מתועלת: לטענת מבקר המדינה, למשרד להגנת הסביבה לקח תשעה חודשים לאשר את השימוש במזוט בתחנות הכוח של חברת החשמל, ועד שהאישור הגיע (נובמבר 2011) חברת החשמל נאלצה לרוקן את מאגר הגז המתדלדל ים תטיס. התוצאה: אזרחי ישראל שילמו בתעריף החשמל שלהם פעמיים - פעם אחת בשימוש בסולר שיקר פי 5 ממזוט ופעם שניה בשימוש המאסיבי בסולר לאחר התרוקנות מאגרי הגז.
ומה לגבי הקמת מתקן אחסון אסטרטגי למשק? זה מתוכנן לקום על חורבות מאגר "ים תטיס", אולם "ההליכים לגיבוש אמות המידה להפיכת המאגר למאגר אחסון ולהסדרת המסגרת החוקית למתן רישיון אחסון, לרבות משך הזמן הדרוש למילוי המאגר בגז וביצוע שינוי התשתית הדרושה במאגר, צפויים להימשך מספר שנים, מעבר לשנת 2015 בה עלול להתחיל מחסור בגז". הפתרון שנמצא הוא הקמת מדחסים בצנרת ההולכה של מאגר תמר אולם גם לאחר השלמת אלו ", ייוותר בשנים הבאות פער בין הביקוש לגז ובין ההיצע ". חברת החשמל תוכל להשתמש במצוף הגז הנוזלי שהוקם מול חדרה אולם מחירו יקר פי 3 ממחיר הגז הטבעי, כך ששימוש מוגבר בו יקבל ביטוי בתעריך החשמל.
לגבי מצוף הגז הנוזלי, מבקר המדינה קבע שהוא הוקם באיחור ביחס ללוחות הזמנים, כך שחברת החשמל הזמינה את הגז לפני שהמצוף להולכתו היה קיים בפועל. השורה התחתונה: הפסד של רבע מיליון שקל ליום עיכוב ועוד הפסד של חצי מיליארד שקל בשריפת סולר במקום גז. "אי-ההתאמה בין המועד שבו האנייה המגזזת הוזמנה להגיע, כשעליה המשלוחים הראשונים של גז טבעי נוזלי, לבין מועד הפעלת המצוף בפועל גררו הוצאות כבדות שיושתו על צרכני החשמל והגז", אומר שפירא. המשמעות - תעריף החשמל אמור להתייקר רק בגין סעיף זה בעוד 3% בתחילת 2014.
יצוא הגז לא באמת מעניין
הביקורת של שפירא על ועדת צמח מתפרסמת ימים ספורים טרם הדיון בבג"ץ על חוקיות יצוא הגז. "משק הגז מאופיין באי-ודאות גדולה ובסיכונים כלכליים ניכרים ליזמים. סיכונים אלו עלולים להשפיע על כמויות הגז המופקות על ידיהם. הקושי בהערכת כמות משאבי הגז והצריכה המשקית הצפויה ב-25 השנים הבאות מחייבים נקיטת מדיניות מאוזנת וזהירה בשיתוף כל המשרדים הרלוונטיים.", אומר שפירא, ומבקש "לאפשר תכנון בר קיימא של משק הגז וליצור ודאות רבה יותר ליזמים"
לעניין ועדת צמח לייצוא הגז מישראל מגלה מבקר המדינה ש" מסקנות הוועדה הוגשו בספטמבר 2012, אך עד מאי 2013, כ-5 חודשים לאחר מועד סיום הביקורת טרם החליטה הממשלה אם לאמצן". (הן אומצו ביוני 2013 - ל"ג). עוד מוצא המבקר שועדת צמח "קבעה את המלצותיה על סמך כמויות הגז הצפויות והמותנות." באופן שלאלו "עשויה להיות להן השפעה מכרעת על התפתחות משק הגז הטבעי בישראל".
אולם גם במקרה הזה יד ימין לא יודעת מה עושה יד שמאל: משרד הגנת הסביבה ומשרד האנרגיה התקוטטו על מסקנות הודעה, ואם לא די בכך מבקר המדינה לא מבין מדוע משרד התמ"ת (כיום כלכלה) לא שותף בדיונים ונאלץ לקבל תכתיב לגבי היקף שימוש הגז בתעשייה. "חוסר מעורבותו של משרד התמ"ת בעניין שימושיו של הגז הטבעי בתעשייה עלול לפגוע בניצול מיטבי של המשאב, לגרום להגברת הזיהום הסביבתי, לעיכוב ואף למניעה של פיתוח תעשייה המבוססת על גז טבעי"
לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הכלכלה, בשיתוף הגופים האחראים לפיתוח משק הגז, "ליזום הכנת תוכנית לאומית לפיתוח שימושים שונים בגז. תוכנית לפיתוח השימושים בגז תאפשר את פריסת רשת החלוקה בדרך שתתאים גם לצרכים העתידיים ותמנע הוספת טלאי על טלאי לרשת ברבות השנים".
ומתי התעשיה תראה את הגז? בוודאי לא בקרוב - מבקר המדינה מצא שתוכניות פיתוח מערכת ההולכה מקודמות באיטיות, מענקים למפעלים לא עברו והרשויות העירוניות לא יודעות בכלל היכן אמורים לעבור החיבורים.
בביקורת אחאת מצא מבקר המדינה ליקויים בניטור אחר תחנות דלק פיראטיות ונקבע שמשרד האנרגיה לא עושה די בניטור אחריהם ובסגירתם. בנושא גז הבישול קבע שפירא שאין פיקוח על מחלקי הגז ושאין תיעוד של 40 אלף צוברים שפזורים ברחבי הארץ.
תגובת משרד האנרגיה והמים
"תודות להערכות המוקדמת של כל הגורמים המעורבים בנושא, גם במהלך שנת 2012 כאשר נעצרה אספקת הגז הטבעי ממצרים והתדלדלות ים תטיס, לא היה יום אחד של שיבושים במערך יצור החשמל בישראל. הכנסת הגז הטבעי ממאגר תמר למשק הישראלי, בלוח זמנים קצר ביותר בקנה מידה עולמי, אפשר, החל מאפריל 2013 אספקה שוטפת ורציפה לכל הצרכנים. המשרד ממשיך לפעול כל העת להגברת האמינות, היתירות של מקורות האספקה למשק הישראלי וגיוונם".
בנושא ההשפעות סביבתיות נמסר: "במהלך שלוש השנים האחרונות מוביל המשרד שינוי מהותי בנושא הסביבתי, החל מפברואר 2012 כל פעילות של חיפוש והפקת נפט וגז טבעי בים מחויבת בעמידה בדרישות סביבתיות ובטיחותיות כמקובל במדינות מפותחות. (כולל מסמך סביבתי, תסקיר השפעה על הסביבה, תוכניות ניטור, תוכנית בטיחות, ערבויות וביטוחים). כחלק מכך פעל המשרד להכנת סקר רקע לים התיכון, בעלות של 4 מיליון שקל, המתבצע על ידי המכון לחקר ימים ואגמים".
בנושא תחנות הדלק פיראטיות נמסר כי: "כפי שמצוין בדו"ח, משרד הפנים הוא שאחראי על חוקי התכנון והבנייה ועל רישוי העסקים בישראל, ומתוך כך אחריותו לסגירת תחנות דלק פיראטיות. עם זאת, במהלך השנים, מסייע המשרד לגופים המוסמכים לפעול כנגד תחנות וספקים אלו. בחודשים האחרונים סייע המשרד למשטרת ישראל ולממ"י למתן פתרון לאחסון וטיפול בדלק תפוס מתחנות פיראטיות".
בנושא הפיקוח על הגפ"מ נמסר כי המשרד, בהתאם לכח האדם והתקציב שהוקצו עבורו, פועל כל השנים לאכיפת התקנות והחוקים הנוגעים לבטיחות ולאספקת גפ"מ סדירה למשק, בשיתוף פעולה עם המשטרה וגורמי אכיפה נוספים. "במהלך השנה האחרונה אושר מבנה ארגוני חדש ותוספת תקנים אשר יאפשרו, יחד עם הגורמים האחרים, הגברת האכיפה והפיקוח. בקרוב יעודכנו הנהלים להסדרת רישוי העוסקים בגפ"מ".
משרד האוצר נמסר כי ילמד את דוח המבקר ויפעל ליישום המלצותיו.
