משרד התקשורת מתכנן: הפרדה בין תוכן לתשתית בסלולר

החלטת משרד התקשורת לקיים שימוע בנושא האינטרנט הסלולרי עשויה להשפיע על סביבת התקשורת כולה. בין אם יחליט המשרד לבסוף להשוות את המצב באינטרנט הסלולרי לזה הקיים באינטרנט הקווי (הפרדה בין ספק תשתית וספק שירות) ובין אם לא, ובין אם הקרב יעבור לרשויות רגולטוריות אחרות, נשמע שוב דעות התומכות בניטרליות הרשת מול עמדות נחרצות כנגדה.

ניטרליות הרשת היא קלישאה שנוח לנפנף בה בכל עת שנדמה כי הצרכן אינו מקבל את השירות שהובטח לו, אך במקרים רבים משמש הביטוי כלי בידי גורמים שאינם מבינים את משמעותו האמיתית. הנה מדריך שיפשט את הנושא ויציג כמה פתרונות אפשריים.

מהי ניטרליות רשת?

מדובר בשאיפה של חלק מהצרכנים, המחוקקים וספקי השירותים למנוע מספקי תשתית תקשורת לשלוט לחלוטין בקישוריות שאותה הם מספקים.

העניין הפך לנושא חם בארצות הברית בעקבות הצלחתה של גוגל להניב הכנסות עצומות משירותי אינטרנט. ספקיות התקשורת, שראו כיצד גוגל מספקת לצרכנים שירות על גבי הרשתות שלהן, טענו כי זכותן לגבות ממנה עמלות על הזכות לשרת את לקוחותיהן.

האם מדובר בניסיון של בעל תשתית להרוויח מספקי תוכן?

לא רק. ספקיות תשתית יכולות לשלוט ברשתות שלהן כדי להעניק שירות טוב יותר או רע יותר לצרכנים.

ניקח שני תסריטים: בתסריט הראשון, AT&T וגוגל (בעלי יוטיוב) מגיעות להסכם שלפיו תכנים המגיעים לגולשים מיוטיוב יקבלו עדיפות בתעבורת הרשת של AT&T. במצב כזה ספקיות שירותי הווידיאו האחרות ייפגעו מהמהלך. בתסריט השני, AT&T פונה לכל ספקיות הווידיאו הגדולות ברשת ומציעה להן עסקה: קבלו עדיפות בהענקת שירותים לגולשים המגיעים אליכן על גבי הרשת שלנו, והפרישו לנו אחוזים מהכנסותיכן.

בשני המקרים מדובר בתעדוף של ספק שירות על גבי תשתית של ספק תקשורת - אבל נכון לעכשיו, התסריט הראשון נחשב כפגיעה בניטרליות הרשת, כיוון שבו ספקית התשתית בוחרת בעצמה את השותף הרצוי לה ופוגעת באחרים. בתסריט השני, לעומת זאת, ספקית התקשורת מציעה עסקה שוויונית לכל ספקיות התוכן. עם זאת, גם בתסריט השני ספקי תוכן גדולים יוכלו לבצע עסקה שכזו, ואילו ספקי תוכן קטנים ייאלצו לוותר עליה, וכך תיגרם פגיעה בגולשים של AT&T.

מדוע מועלה העניין בישראל בעיקר בתחום הסלולרי?

ספקיות הסלולר שולטות כמעט בכל התהליכים המתנהלים ברשת שלהן, ולכן לכאורה יש כנגדן טענות רבות יותר על תעדוף של שירותים. המצב כעת הוא שספק האינטרנט הקווי - הן ספק התשתית והן ספק השירות - אינו מכתיב לצרכן לאילו אתרים ושירותים יאפשר לו לגלוש ולאילו לא. לעומת זאת, ספקי הסלולר הרגילו את הצרכן לקבל את התוכן והשירותים רק באמצעותם; לכן רוב הצרכנים צורכים את התוכן מהפורטל הסלולרי של הספק.

בשנים האחרונות, בעת שרשתות הסלולר החלו להציע חיבור פס רחב במהירות גבוהה, השתנה גם מודל הצריכה של תוכן ושירותים על גבי רשתות הסלולר, וכעת הצרכנים אינם מוגבלים לגחמותיו של ספק הסלולר. כניסתו של טלפון הגלקסי של סמסונג עם מערכת ההפעלה אנדרואיד של גוגל, וכניסתו הצפויה של האייפון, רק מגבירות את ההתרחקות של הצרכנים הסלולריים מהפורטל של הספק הסלולרי ומיכולתו לשלוט בשירותים הנצרכים על ידי לקוחותיו.

חלק מהשירותים האלה יכולים לחסוך לצרכן הסלולרי כסף רב: שירותי VOIP מקוונים, הנגישים גם מטלפונים סלולריים, מאפשרים לבצע שיחות בתעריפים נמוכים יותר מאלו של הספקים הסלולריים עצמם. וכשכך הם פני הדברים, יש מי שבוחר להקשות על לקוחותיו לעשות שימוש בשירותים אלו - בין אם באמצעות שכתוב של חוזי השירות ובין אם באמצעות גביית מחיר גבוה יותר על חבילת הגלישה, כדי לצמצם את אובדן ההכנסות.

הדרישה הזו נשמעת הגיונית. גם מי שמשכיר דירה יכול להורות לשוכר שלא להפעיל בה עסק.

לכאורה, זהו טיעון לגיטימי של ספקיות התקשורת. עם זאת, כל שוק נדרש להיבחן לגופו, ולא תמיד ניתן להסתמך על רגולציה ממדינות אחרות. כך, למשל, שוק התקשורת הישראלי עדיין מתנהל (וצפוי להמשיך להתנהל בשנים הקרובות) תחת ההנחה שיש להפחית את נתח השוק של בזק בשיחות הפנים־ארציות, ולשם כך יש לאפשר למתחרותיה של בזק להעניק תנאים אטרקטיביים יותר לצרכנים הסופיים, ואף לקבוע את תעריפי המינימום שלה.

בעידן שבו שירותי התקשורת הסלולריים והקוויים מתלכדים, ההפרדה בין ספק שיחות קווי וקרקעי היא לכאורה מיושנת. בתחום אספקת האינטרנט קיימת בישראל חלוקה בין ספקי תשתית (בזק ו־HOT) לספקי שירות (בזק בינלאומי, סמייל, נטוויז'ן ואחרים).

העניין מסתבך כאשר מסתכלים על שלל השירותים שמעניקות חברות התקשורת - שיחות בינלאומיות, שירותים לעסקים וכו'. כיום, למשל, יכולה פרטנר לספק שירותי שיחות ביתיים ושירות אינטרנט על גבי תשתית הפס הרחב של בזק ו־HOT, אולם היא מסרבת לאפשר לבזק בינלאומי, למשל, לספק שירותי שיחה על גבי הפס הרחב הסלולרי של פרטנר. בקרוב צפויה HOT לקבל רישיון לאספקת אינטרנט, ואז היא תוכל לפנות ללקוחות הכבלים ולהציע להם להירשם לשירותיה במקום לשירותיהן של ספקיות האינטרנט הקיימות. אך באם בזק תרצה לספק שירות שיחות פנים־ארצי על גבי התשתית של HOT, צפויה זו להתנגד (אם כי כיום מספקת בזק בינלאומי שירות דומה גם על גבי תשתית HOT).

המצב המסובך בישראל, לפיו מצד אחד קיימת הפרדה בין ספקי תשתית לספקי שירותים, ומצד שני מכילות קבוצות התקשורת הגדולות כמעט את כל פעילויות התשתית והשירותים, גורם לרגולטור להתנהל בעיקר בשיטת כיבוי השריפות - במקום לשרטט מפת דרכים להסדרת השוק באופן מושכל.

האם ניטרליות הרשת קשורה רק לרשתות הסלולר?

לא. מעצם שמה, ניטרליות רשת רלבנטית בכל מצב שבו מעורבת רשת המחברת צרכנים למידע ושירותים. המונח "ניטרליות רשת" רומז לכאורה שמדובר בעניין המוגבל לתחום התקשורת בלבד, אולם למעשה מדובר בנושא המקיף כמעט את כל תחומי החיים של האדם - בכל תחום שבו קיימת תשתית כלשהי שעל גביה מוענקים שירותים, יש לכאורה מקום לדון בשוויוניות כלשהי.

הנה דוגמה תיאורטית שתבהיר את העניין: נניח שבעלי האחזקות של כביש 6, חברת דרך ארץ, מחליטים להיכנס לעסקי יבוא המכוניות ומתחילים לייבא מכוניות מסוג מסוים. אחרי שנה הם מחליטים שבכביש 6 ייגבה סכום נמוך יותר מבעלי המכוניות שייבאו לעומת שאר בעלי המכוניות.

לפני כמה חודשים נודע כי רשות ההגבלים העסקיים תמליץ להגיש כתב אישום נגד בכירי שופרסל, כיוון שהורו לסלק מהמדפים מוצרים של ספקים שהעניקו תנאים אטרקטיביים למתחרותיה של הרשת. שופרסל הפרה, לכאורה, את התנאים החוזיים שהוכתבו בעת רכישת קלאבמרקט - אולם אלו הוכתבו כחלק מהניסיון לשמר את התחרותיות ולמנוע מחברות גדולות לפגוע בספקים קטנים.

אז משרד התקשורת אינו הגוף שאמור לדון בעניין ניטרליות הרשת בשוק התקשורת?

כן ולא. משרד התקשורת אמור ליצור לצרכן הסופי שוק תקשורת תחרותי שייטיב עמו, ולכן לכאורה אמור המשרד להיות הגוף שיביע את דעתו באשר לניטרליות הרשת. עם זאת, מדובר בנושא שעיקרו פגיעה בתחרותיות באופן כללי, ולכן סביר להניח שמשרד הממונה על ההגבלים העסקיים יתערב וירצה להביע את דעתו, כפי שעשה לאחרונה בעניין מיזוג בזק ו־yes, רכישת מירס בידי החברות הסלולריות, ובחינה בימים אלה של משמעות רכישת איש העסקים אילן בן דב את השליטה בפרטנר.

כיצד תיפתר הבעיה?

אין לאיש מושג. בארה"ב מתנהל הדיון הזה כבר כמה שנים ללא החלטה, והמצב הרגולטורי בישראל מורכב יותר.

לכאורה, קיימים שני פתרונות המהווים קיצוניות מנוגדת: האחד הוא שוויוניות מוחלטת באספקת שירותים על גבי כל התשתיות באמצעות הפרדה בין ספקי התשתית לספקי התוכן - החלטה שתאפשר לבזק בינלאומי להעניק שירותי אינטרנט על גבי הרשת של סלקום, ל־HOT להעניק שירותי טלפוניה על גבי הרשת של בזק ואפילו ל־yes להעניק שירותי טלוויזיה על גבי חיבור הכבלים של HOT.

הפתרון השני הוא מתן אפשרות לספקי התשתית לתעדף ולחסום שירותים כראות עינם, וכך ייווצר תהליך קונסולידציה שיגבש קבוצות תקשורת המספקות ללקוח חבילה הכוללת את כל רכיבי התקשורת (בדומה למצב כיום) אך גם יקבעו את הרכב השירותים שיש באפשרותו לצרוך.

הפתרון הראשון טוב יותר לצרכן אך יגרום לזעזועים קשים בשוק התקשורת, ואילו הפתרון השני גרוע לצרכן ולמעשה גם עומד בסתירה להתנהלות שווקי התקשורת העולמיים בשנים האחרונות.