האוצר לא יודע לאן נעלמו 6 מיליארד שקל

שישה מיליארד שקל. זה גודל החור בהכנסות המדינה ב־2012 שמשרד האוצר לא יודע להסביר. 6 מיליארד שקל שהיו אמורים להיכנס לקופת המדינה בשנה שעברה, אבל פשוט לא הגיעו, וכלכלני האוצר לא יודעים מדוע. האנומליה הזו היא לא רק קוריוז שצריך לעניין קבוצה מצומצמת של מאקרו־כלכלנים בירושלים, אלא בעיה שצריכה להטריד את הציבור הרחב. שכן אם האוצר לא יודע להסביר חלק כל כך גדול מהברוך שנוצר בשנה שעברה בהכנסות המדינה, מי ערב לציבור שתחזית ההכנסות שלו לשנה הבאה שווה משהו?

לפרויקט המלא לחצו כאן

אם האוצר יפספס את תחזית ההכנסות גם בשנה הבאה בצורה כל כך משמעותית, הציבור הרחב ישלם על כך בהעלאות מסים נוספות. זו השורה התחתונה שצריכה לעמוד לנגד עיניהם של חברי ועדת הכספים, שיקבלו הבוקר סקירה מקיפה מצד כלכלני האוצר על תחזית ההכנסות שלהם ל־2013–2014. אבל זה כבר סוף הסיפור. בשביל להבין את גודל הבעיה הזו במלואה, צריך לחזור להתחלה, להבין מאיפה צצו ששת המיליארדים החסרים.

כשבנו את התקציב הדו־שנתי ל־2011–2012, אי שם באמצע 2010, האוצר חזה כי הכנסות המדינה ב־2012 יסתכמו ב־232.3 מיליארד שקל. מרבית ההכנסות האלה מגיעות ממס הכנסה, מס חברות, מע"מ ושורה של מסים נוספים, וגם מאגרות שונות, תמלוגים על שימוש באוצרות טבע, דיבידנדים מחברות ממשלתיות ומקורות הכנסה נוספים. אז, באמצע 2010, כלכלני האוצר היו אופטימיים ביחס להתפתחויות הכלכליות בישראל ובעולם, אבל המציאות טפחה על פניהם ועל המודלים הכלכליים שלהם.

שר האוצר יאיר לפיד. העתיד ורוד או שהוא עיוור צבעים? צילום: עטא עוויסאת

בפועל, הכנסות המדינה ב־2012 היו נמוכות מאוד, והסתכמו ב־218.1 מיליארד שקל בלבד - פספוס אדיר של 14.2 מיליארד שקל. הגירעון בתקציב 2012 - בהיקף של 4.2% מהתוצר - נובע בעיקר מהפספוס הזה בתחזית ההכנסות. העלאות המסים שהציבור סופג, ויספוג ביתר שאת בשנה הבאה, הן פועל יוצא של הגירעון הזה ושל הפספוס בתחזית ההכנסות.

ההכנסות ירדו בשל שינויים בהרגלי הצריכה

במסגרת פרויקט "מחלקים את העוגה" בשיתוף עם הסדנא לידע ציבורי, פנה "כלכליסט" למשרד האוצר כדי לקבל פירוט מנין נובע הפספוס, כיצד אפשר להסביר כל שקל בערימת המיליארדים החסרים. אחרי הכל, משרד האוצר אמור להיות מסוגל להסביר מה גרם לפספוס, ולו בשביל לדעת כיצד להרכיב את תחזית ההכנסות לשנתיים הבאות.

כעבור כמה ימים התקבלה תשובה מפורטת שהוכנה בידי הכלכלן הראשי של משרד האוצר ד"ר מיכאל שראל. התשובה של שראל, מאקרו־כלכלן מהמוערכים בישראל, מגלה רק חלק מנקודות הכשל, מהאירועים שהפתיעו את כלכלני האוצר שהכינו את התחזית הקודמת (שראל עצמו לא שימש אז בתפקיד).

האם ההאטה בצמיחה ב־2012 היא שאחראית לירידה בהכנסות המדינה? לפי שראל, התשובה המפתיעה היא ממש לא. "ההאטה בצמיחה ב־2012 איננה חלק מההסבר", שראל מדגיש במפורש. "אמנם ב־2012 צמח התוצר בקצב נמוך מהתחזית, אך צמיחה בקצב מוגבר בשנים 2010–2011 פיצתה על ההאטה ב־2012".

אם לא ההאטה בצמיחה, מה כן השפיע על הירידה בהכנסות המדינה? הנה שורת ההנחות של משרד האוצר שלא התממשו בסופו של דבר. ראשית, בעת הכנת תחזית ההכנסות חשבו כלכלני האוצר ששוק ההון (הבורסה בתל אביב) ימשיך לעלות, בקצב של 6% בשנה. בפועל, מדד ת"א־100 ירד בחדות בכ־22% מתחת לתחזית של האוצר. הפספוס האדיר הזה יצר בור של 5.7 מיליארד שקל בהכנסות המדינה, כי כשאין רווחים בבורסה, גם אי אפשר להטיל עליהם מסים. להפך, בעלי ההון משתמשים בהפסדים בבורסה בשביל לקזז את המסים שהם צריכים לשלם על הרווחים שלהם.

טעות נוספת נבעה מכך שפקידי האוצר, שהכינו את תחזית ההכנסות אי שם באמצע 2010, הניחו ששוק הדיור ימשיך בעליות המטורפות שידע עד אותה נקודת זמן. אלא שאז לציבור הישראלי נמאס, והמחאה החברתית שפרצה טרפה את הקלפים בשוק הדיור. רוכשי ומוכרי הדירות ישבו על הגדר במשך תקופה ארוכה ב־2012, והמתינו לראות מה הממשלה תעשה בתחום הדיור כדי להחליט אם למכור או לקנות דירה. כתוצאה מכך ירד מספר העסקאות בדירות ב־16%, וההקפאה הזו פערה בור של 2 מיליארד שקל בהכנסות ממסי הנדל"ן (בעיקר מס שבח, וגם מס רכישה).

גם בתחום הרכב האוצר פספס. פקידי האוצר הניחו שהישראלים ימשיכו לקנות כלי רכב חדשים באותו הקצב כמו בעבר. אלא שבפועל, הצפת השוק בשנים קודמות עצרה את יבוא כלי הרכב החדשים ב־2012 ב־10% פחות מהתחזית המקורית. גם שינוי דפוס הצריכה של הנהגים הישראלים - שעברו לרכוש מכוניות קטנות, חסכוניות יותר וזולות יותר - הפחית את הכנסות המדינה מיבוא כלי רכב, שכן מכוניות אלה נהנו מהטבות מס במסגרת המיסוי הירוק. כל הפספוס הזה יצר חור של 1.5 מיליארד שקל נוספים בקופת המדינה.

עוד 800 מיליון שקל לא הגיעו לקופת המדינה בשל שינויי חקיקה שונים בתחום המסים - מסים רבים עלו וירדו בזגזוג בשנתיים האחרונות. למזלו של האוצר, 2 מיליארד שקל דווקא נוספו לקופת המדינה מעבר לתחזית בגלל העלאת המס על הדיבידנדים (מ־20% ל־25%). זאת משום שהחברות העדיפו להקדים ולשלם דיבידנדים לבעלים שלהם בטרם יעלה המס.

הכלכלן הראשי באוצר ד"ר מיכאל שראל. הציבור הפתיע צילום: יונתן בלום

בשורה התחתונה, כך נעלמו מקופת המדינה 8 מיליארד שקל. אלא שהפספוס בתחזית ההכנסות היה בגובה של 14.2 מיליארד שקל. איך מסבירים עוד 6.2 מיליארד שקל שנעלמו למדינה? כפי שנאמר בפתיח, באוצר לא באמת יודעים להסביר את הסכום האדיר הזה, המהווה כ־44% מהפער לעומת התחזית.

בתגובתו ל"כלכליסט" השיב ד"ר שראל כי "שארית זו ניתנת לחלוקה למספר רב של גורמים: תחזית מעט אופטימית בשלב הכנת התקציב במאי 2010 ושינויים במשתנים המשפיעים על הגבייה ושלא יכולים להיכלל במודל (למשל, שינוי בנטייה של הציבור להעלים הכנסות)". או במילים אחרות, הם לא באמת יודעים.

לד"ר עדי ברנדר, ראש אגף למאקרו-כלכלה ומדיניות בבנק ישראל, יש הסבר מעט אחר. בסקירה הפיסקאלית שפרסם בינואר השנה, העריך ברנדר כי 7 מיליארד שקל שלא הגיעו לקופת המדינה מקורם בעובדה שהשכר של העובדים במשק פשוט נתקע בשנים האחרונות, או ירד יותר ממה שהכלכלנים חזו שיירד. בנוסף, עוד 3 מיליארד שקל נעלמו בגלל הקיפאון בשוק הנדל"ן. ושימו לב לזה - עוד 3 מיליארד שקל נעלמו להערכת בנק ישראל פשוט משום שהתחזית של משרד האוצר היתה אופטימית מדי. ממש אופטימית מדי.

כל הנעלמים וסימני השאלה האלה מעמידים בספק גדול את תחזית ההכנסות ממסים של האוצר לשנתיים הקרובות. התחזית הזו, כמו התקציב הדו־שנתי, נחלקת לשניים - 2013 ו־2014. מאחר שהתחזית נכתבה לאחר ש־2013 כבר החלה, היכולת של האוצר להעריך נכון את מה שיקרה השנה היא די גבוהה. אם כך, עיקר סימני השאלה - כפי שמודים גם באוצר - הם לגבי 2014.

אין מנוס מהעלאת מסים נוספת עוד שנתיים

על פי תחזית האוצר, ההכנסות ב־2014 אמורות לגדול ב־9.8% (נומינלית) לעומת 2013. זאת למרות שקצב הצמיחה ב־2014 צפוי להיות נמוך יותר מאשר ב־2013.

איך ההכנסות אמורות לגדול אם הצמיחה אמורה להאט? לפי האוצר, 13.3 מיליארד שקל יגיעו מהצמיחה במשק ומהגידול במשתנים המאקרו־כלכליים (צריכה פרטית וכדומה). זה נעלם מאוד גדול. אם התחזית הזו של האוצר תתבדה בחלקה, המשמעות תהיה הרבה מיליארדים שלא מגיעים לקופה.

בנוסף, עוד 2.1 מיליארד שקל אמורים להגיע ממה שבאוצר מגדירים "הגברת האכיפה", ועוד 12.8 מיליארד שקל אמורים להיכנס לקופה כתוצאה מהעלאות המסים הנרחבות שהכנסת אמורה לאשר (העלאת מס הכנסה, העלאת המע"מ שכבר בוצעה, העלאת מסי נדל"ן וצעדים נוספים). אבל אם המציאות שוב תוכיח שהציבור משנה את דפוסי ההתנהגות שלו בשונה מציפיות האוצר, גם כאן המשמעות תהיה הגדלת החור בהכנסות המדינה, חריגה בגירעון מעבר לצפוי ושוב העלאות מסים.

ואפילו אם התחזיות יהיו מדויקות עד השקל האחרון, בבנק ישראל צופים כי בכל מקרה לא יהיה מנוס מהעלאות מסים נוספות - הן ב־2015 והן ב־2016 - בשביל לעמוד ביעדי הגירעון שהממשלה קבעה לעצמה. במילים אחרות, כששר האוצר טוען שבעוד שנתיים המציאות תהיה ורודה, זה אומר שייתכן שהוא פשוט עיוור צבעים.