מערכת הביטחון דורשת את כל התוספת לתקציב המדינה לעצמה

בעוד חודש בערך, איפשהו אחרי פסח, יתחילו העבודות לגיבוש תקציב המדינה ל־2015. ובמדינת ישראל כמו במדינת ישראל, החלק החשוב בגיבוש תקציב המדינה, לפחות בפן הפרקטי, הוא לדעת מה הולך להיות תקציב משרד הביטחון לשנה הבאה, כי ממנו ייגזר הכל.

בשל גודלו של תקציב הביטחון (יותר מ־50 מיליארד שקל מתוך תקציב כולל של 400 מיליארד שקל), רק אחרי שנקבע הנתח שלו אפשר להתחיל לחשב כמה לחלק למשרדי הממשלה האחרים.

הרמטכ"ל בני גנץ ושר הביטחון משה יעלון צילום: אלכס קולומויסקי

רגע לפני שהמלחמה בין משרד הביטחון למשרד האוצר מתחילה, "כלכליסט" מציג את המספרים שהולכים לריב עליהם ואת העמדות של כל אחד מהצדדים, ומנתח מה צפוי לקרות בסופו של דבר.

גבולות הגזרה

קיצוץ או תוספת לתקציב

ניצנים לתחילת המלחמה הזו, חימום מנועים קל, היה אפשר לשמוע בדברים שאמר אתמול מנכ"ל משרד הביטחון דן הראל בוועידה הכלכלית המרכזית של הנגב 2014 של "כלכליסט". "מי שחושב שנוכל להוריד 3 מיליארד שקל מהתקציב ולקיים את 2015, על כך לא תהיה הסכמה של ראש הממשלה. אני לא מוציא את הזקנה למסדרון. נגמרו לנו הזקנות", אמר הראל.

דבריו של הראל נשמעים כמו כתב חידה, אבל כדאי לקרוא אותם בתשומת לב. עוד לפני שנורתה הירייה הראשונה בקרב הזה, הוא מבהיר מה גבולות הגזרה האדומים מבחינת משרד הביטחון, וגם אומר במפורש מי יהיה האיש שימנע ממשרד האוצר להביא את תקציב הביטחון אל הקו האדום - ראש הממשלה.

על מה הראל מדבר? מי רוצה "להוריד 3 מיליארד שקל" מתקציב הביטחון לשנת 2015? הראל מתכוון לטריק הישן ביותר בספר של משרד האוצר, הטריק הקרוי "נקצץ לכם בבסיס התקציב ואז ניתן לכם תוספת, ובשנה הבאה תמצאו את עצמכם בלי התוספת".

כך עובדת השיטה הזו בכל משרדי הממשלה וסעיפי התקציב: לכל משרד יש סעיף תקציב בסיסי משלו. זה אומר שיש סכום מינימלי של כסף שמגיע למשרד הזה מדי שנה. על הבסיס הזה משרד האוצר בונה את תקציב המדינה מחדש בכל שנה. הבסיס אמור לגדול מדי שנה בהתאם לכל מיני דברים, למשל אם מדובר במשרד החינוך, האוצר מנסה לחשב כמה תלמידים נוספים למערכת החינוך, מה הגידול הטבעי שלה, איזה עוד תוכניות נכון לפתוח וכדומה, ובהתאם לחישובים אלה הוא מגדיל את הבסיס משנה לשנה.

בסיס תקציב הביטחון ל־2014 עומד על 51 מיליארד שקל. אבל משרד הביטחון לא יגמור את 2014 בסכום הזה, אלא בסכום גדול בהרבה. באוקטובר האחרון קיבל משרד הביטחון תוספת של 2.8 מיליארד שקל אחרי שראש הממשלה כופף את שר האוצר והכתיב לו להוסיף כסף למשרד הביטחון. כלומר, תקציב הביטחון יעמוד ב־2014 לא על 51 מיליארד שקל כפי שתוכנן במקור אלא על כ־54 מיליארד שקל.

כבר באוקטובר, כאשר הקבינט הביטחוני החליט על התוספת, ידעו כולם שהתוספת הזו זמנית ולא הופכת לחלק מבסיס התקציב. זו הנקודה שממנה יתחיל הקרב בשנה הבאה. כשהאוצר יישב בעוד חודש ומשהו לחשב את הסכום שמגיע לתקציב הביטחון, הוא יגיע למספר 52 מיליארד שקל. למה? כי אי שם בחודש מאי שעבר הוחלט שב־2015 משרד הביטחון יקבל תוספת של מיליארד שקל. 51 מיליארד ועוד 1 הם 52 מיליארד.

אבל מנקודת המבט של משרד הביטחון, לא מדובר בתוספת אלא בקיצוץ. אם הם קיבלו תקציב סופי של 54 מיליארד שקל ב־2014 אחרי התוספת, מעבר לתקציב של 52 מיליארד שקל ב־2015 פירושו קיצוץ של 2 מיליארד שקל. למעשה, מדובר בקיצוץ של 3 מיליארד שקל, כי משרד הביטחון קיבל לאורך הדרך מיליארד שקל נוספים. זה הקיצוץ שדן הראל מדבר עליו, והנה הוא כבר מודיע שראש הממשלה לא ייתן ידו לתרגיל של האוצר עוד לפני שהתרגיל יצא לדרך.

אז מה הצבא כן רוצה? את הכל. שימו לב: תקציב המדינה ל־2015 צפוי לגדול בערך ב־8 מיליארד שקל לעומת 2014. זה הסכום שיתווסף לתקציב המדינה, וכל משרדי הממשלה יצטרכו לריב עליו. וכמה רוצה משרד הביטחון? את הכל. כן, זו לא טעות, במשרד הביטחון רוצים את כל הסכום.

ומה אמורים לעשות משרדי הממשלה האחרים? למשרד הביטחון יש פתרון: תגדילו את תקציב המדינה ביותר מ־8 מיליארד שקל. תנו לנו 8, ואת היתר חלקו בין משרדי הממשלה האחרים.

משולש האיומים

האוצר, הביטחון וההסתדרות

בעצם, משרד האוצר הכניס את עצמו לברוך הזה. זה קרה בשלבים לאורך השנה האחרונה, אבל בשורה התחתונה, הסד שבו אגף התקציבים יצטרך לפעול בחודשים הקרובים הוא על גבול הבלתי אפשרי. למעשה, בנק ישראל הגדיר בשבוע שעבר כי הוא סד בלתי אפשרי ממש, וכי לא יהיה מנוס מהעלאת מסים. אחרת, יודעים בבנק ישראל ויודעים גם באגף התקציבים, הגירעון פשוט יהיה גדול מכפי שהממשלה קבעה.

שר האוצר, יאיר לפיד צילום: עמית שעל

אגף התקציבים חסום מכמה כיוונים. ראשית, הוא עצמו שינה את החוק כך שתקציב המדינה יגדל בשנה הבאה ב־8 מיליארד שקל בלבד. במקור הגידול היה אמור להיות גבוה יותר, בערך 12 מיליארד שקל, אבל משרד האוצר שינה את החוק ביוזמתו בעיקר בשביל שלא יהיה צורך להעלות את מס ההכנסה לציבור. אם הממשלה לא צריכה להוציא עוד כסף, אין צורך להעלות מסים.

אז זו התקרה שיושבת מעל לראשו של משרד האוצר. מנגד, בצד של הכנסות המדינה עלול להתגלות עסק ביש. מדוע? משתי סיבות עיקריות: ראשית, שר האוצר חזר ואמר כמה וכמה פעמים בשבועות האחרונים שהוא לא מתכוון להעלות את המסים בשנה הבאה. שנית, שר האוצר באותה נשימה פער חור של 2 מיליארד שקל (לפחות) בהכנסות המדינה בכך שקידם את תוכנית מע"מ 0% על דירות חדשות לזוגות צעירים.

בנוסף, גם בתוך התקציב עצמו, עוד לפני שהתחילו לבנות אותו, מרחב הגמישות של האוצר הצטמצם משום שהוא צמצם לעצמו בחצי את הרזרבות שאמורות לשמש אותו במקרה של אירועים בלתי צפויים. בקיצור, האוצר סנדל את עצמו מכל הכיוונים, בין היתר בעזרתו האדיבה של שר האוצר.

אבל זה עוד לא נגמר פה, כי משרד הביטחון רוצה את הכסף שמבחינתו הוא מוכרח לקבל. והוא לא לבד. בעוד רגע קט יתעורר יו"ר ההסתדרות המיועד הטרי והנמרץ אבי ניסנקורן, שזו אמורה להיות לו טבילת האש הרשמית הראשונה, וידרוש תוספות שכר. למה? גם זה מעשה ידיו של שר האוצר.

במאי אשתקד, אחרי ששר האוצר נכנס לתפקידו והבין את גודל הברוך, הוא החליט שהוא לא מעוניין לצאת למלחמה עם ההסתדרות על קיצוצי שכר וכל זה. לחלופין, הוא הגיע להסכם חתום מול יו"ר ההסתדרות דאז עופר עיני, שלפיו עובדי המגזר הציבורי מוכנים לדחות את תוספת השכר שהיו אמורים לקבל בחודש יולי האחרון לחודש ינואר 2015. עוד הוחלט אז כי ביולי 2014 יחל המשא ומתן בין ההסתדרות לבין המדינה לגבי הסכם העבודה החדש, כלומר לגבי תוספות חדשות. יולי כבר עוד רגע כאן, ודרישות השכר של ההסתדרות צפויות להפוך את תקציב 2015 למשהו שדומה לספורט אתגרי, רק בלי הכיף.

והאמת שזו אפילו לא התמונה המלאה, כי לפי החישובים של בנק ישראל, הממשלה הבטיחה כל מיני הבטחות לציבור בסכום שחורג ב־10 מיליארד שקל ממה שמותר לה להוציא בשנה הבאה. כלומר, הממשלה פיזרה לציבור צ'קים בלי כיסוי בהיקף מצטבר של 10 מיליארד שקל. ב־2015, כשיגיע מועד פירעון הצ'קים האלה, המדינה תודיע שהיא חוזרת בה ומקצצת.

התקווה

ועדת לוקר תתבקש להביא מודל חדש לתקצוב משרד הביטחון לטווח הארוך

הדרך להימנע מהתסריט שבו משרד האוצר טוען שהוא מוסיף כסף לביטחון, הביטחון מצידו מודיע שמדובר בקיצוץ ויוצא למלחמה, עד שבסופו של דבר ראש הממשלה מכריע - לטובת הביטחון - עובר דרך ועדת לוקר.

באוקטובר האחרון, כשראש הממשלה החליט להוסיף כסף למשרד הביטחון, הוא החליט גם להקים ועדה ציבורית - עוד ועדה - שתבחן מה לעזאזל עושים כבר עם תקציב הביטחון, ואיך מתאימים אותו לפרופורציות הנכונות למשק הישראלי מצד אחד, ולאיומים הביטחוניים מהצד השני.

כחצי שנה חלפה מההחלטה ההיא והוועדה עדיין לא קמה. בימים אלה נבחרים חבריה, בתהליך שמזכיר את תהליך בחירת המושבעים בארה"ב לפני המשפט. כל אחד מהצדדים - הביטחון והאוצר - מנסים לוודא שהאנשים המתאימים מבחינתם יושבים בוועדה. בינתיים הוחלט כי בראש הוועדה יעמוד אלוף (במיל') יוחנן לוקר (המזכיר הצבאי לשעבר של ראש הממשלה ואחיו של מנכ"ל משרד ראש הממשלה הראל לוקר). עוד יכהנו בוועדה דוד ברוך וענת לוין (המזוהים עם הצד של האוצר) וכן יוסי אקרמן (המזוהה עם הצד של הביטחון). טרם נסגרה השתתפותו של נציג או נציגה נוספים.

האלוף (במיל') יוחנן לוקר. יעמוד בראש הוועדה צילום: אוראל כהן

מה שהוועדה תתבקש להביא הוא מודל מוסכם על שני הצדדים שלפיו ייקבע תקציב משרד הביטחון מדי שנה. הוודאות הזו, היכולת לדעת מראש מה יהיה גובה תקציב הביטחון, חשובה לא רק למשרד הביטחון אלא גם למשרד האוצר. שכן ברגע שיודעים באגף התקציבים מה צפוי להיות תקציב הביטחון לשנים הבאות, הם יודעים כמה נותר להם לחלק למשרדים האזרחיים. הוודאות הזו חשובה. השאלה היא רק מה יהיה המודל, ואיך להבטיח את יציבותו (שכן מודל שכזה כבר הוצע ב-2007 על ידי ועדת ברודט, אומץ בידי הממשלה, והושלך לפח בהזדמנות הראשונה).

מה שמציעים כעת במשרד הביטחון הוא מודל כזה: 70%-80% מתקציב משרד הביטחון יוגדלו מדי שנה בהתאם לנוסחה שתיקבע מראש. יתר ה-20%-30% ישתנו בהתאם לקצב הצמיחה. כלומר, אם המשק יצמח, גם החלק הזה של תקציב הביטחון יצמח. אם המשק ייקלע למיתון, אזי החלק הזה של תקציב הביטחון יתכווץ בהתאם.

המודל הזה אמור לספק יציבות למשרד הביטחון ויכולת לתכנן קדימה. אלא שמנגד הוא מסנדל את אגף התקציבים, חושף אותו לבעיות בשנים של האטה תקציבית או כשקורים אירועים לא צפויים כמו מחאה חברתית ומסקנות ועדת טרכטנברג. כי אם תקציב הביטחון חסין מקיצוצים וממיתונים, למשרד האוצר לא נותרת הרבה גמישות בניהול התקציב. ובנוסף, להגדיר את קצב הגידול של תקציב הביטחון מראש חושף את האוצר ללחצים פוליטיים אדירים. כי מיד אחרי שמשרד הביטחון יקבל הבטחות מראש, יתייצבו בדלתו של הממונה על התקציבים גם שר החינוך, ושרת הבריאות, ושר הרווחה וכל היתר. והם יגידו, בצדק, מה מותר הביטחון מהחינוך, הבריאות או הרווחה? גם אנחנו רוצים הבטחות מראש.

במשרד הביטחון מודים ביושר שאין להם פתרון לבעיה הפוליטית. מצד שני, טוענים שם כי התועלת שתצמח מכך לאגף התקציבים תעלה על המחיר. כי כשיידעו במשרד הבטחון שזה התקציב שלהם לשנים הבאות ואין בילתו, יהיה להם תמריץ פנימי להתחיל לייעל את הצבא ברצינות. לגעת בפנסיות, בתנאי השירות של אנשי הקבע, במבנה של המטה, בדברים שלא נוגעים בהם. כי הם יידעו שם שכל שקל שהם חוסכים, לא חוזר לאוצר אלא מופנה בחזרה פנימה, לתקציב הביטחון. וזה תמריץ משמעותי של התייעלות, לפחות בתיאוריה. זה בדיוק הגזר שמשרד הביטחון ינסה לנופף בו מול אגף התקציבים, בתקווה שהפעם זה יעבוד.

אגב, במסגרת עבודתה של ועדת לוקר היא צפויה לגעת גם בנושא הרגיש של הפנסיות הצבאיות. ההצעה שעומדת לעלות על הפרק מנוגדת למה שבמשרד האוצר היו מוכנים לשמוע עד עתה, אבל מוכנים בהחלט להתחיל לשקול מעתה: במקום להעלות את גיל הפרישה בצבא, להוריד אותו. כן, להוריד. בחזרה אל מתחת לגיל 40. לצעד כזה יהיה מחיר גבוה מאוד מבחינת תשלומי הפנסיה לאנשי הקבע הפורשים, ולכן ועדת לוקר תצטרך למצוא פתרון שבמסגרתו אנשי הקבע פורשים בגיל צעיר יותר וכך מקבלים הזדמנות של ממש להשתלב בשוק העבודה, אבל מצד שני מקבלים תשלומי פנסיה מצומצמים יותר. פשוט זה לא הולך להיות.