כיל תשלם יותר, לא צפויה פגיעה בשאר החברות

כיל תשלם עוד מאות מיליוני שקלים במסים בכל שנה, אבל החברות שכורות חצץ וגיר לא ישלמו למדינה סכום גדול מזה הנהוג כיום עבור השימוש במשאבים, ויצרניות המים המינרליים ימשיכו להשתמש בהם ללא תשלום כלשהו. אלה ההמלצות המסתמנות מדיוני ועדת ששינסקי לבחינת חלקה של המדינה באוצרות הטבע שהם לא נפט וגז, שזכתה לכינוי ועדת ששינסקי, והיא צפויה לפרסם את מסקנות הביניים שלה בתוך כמה ימים.

הוועדה מונתה בידי שר האוצר יאיר לפיד ביוני 2013 במטרה לבדוק מהו התגמול הראוי למדינה מחברות שקיבלו אישור להשתמש באוצרות טבע לאומיים כמו אשלג, מים או חצץ. ועדת ששינסקי הראשונה קבעה בדצמבר 2010 איך יחושב חלקה של המדינה במיסוי גז ונפט.

חזית חדשה במאבק בכיל

ממידע שהגיע לידי "כלכליסט" עולה שבעניין המיסוי שראוי להטיל על כיל התעוררו שתי מחלוקות בין אנשי הוועדה. הראשונה צצה עם תחילת עבודת הוועדה והיתה כמעט פילוסופית במהותה — האם להטיל על כיל מיסוי קבוע ביחס לנתונים שמוצגים בדו"חות הכספיים שלה? משרד האוצר תמך בהנהגה של מס זה. המועצה הלאומית לכלכלה, בראשות יוג'ין קנדל, העלתה את השאלה אם בין שאר השיקולים בבחינת המיסוי יש להביא בחשבון את תרומתה של כיל ליצירת מקומות עבודה בנגב, איכות הסביבה וקציר ים המלח שהוטל עליה.

עידן עופר צילום: בלומברג

המחלוקת השנייה, שהתעוררה בהמשך עבודת הוועדה, היא מהו המיסוי שראוי להטיל על כיל בהנחה שאכן קיים כאן רווח עודף או לא סביר, כזה שמנצל את היותה של החברה חלק מקרטל בינלאומי ואת העובדה שהיא שולטת במשאבי טבע נדירים באזור ומפיקה מהם רווחים כבירים. אמנם כיל דיווחה על ירידה של כ־37% ברווח הנקי שלה ב־2013, אולם בשורה התחתונה היא סיימה את השנה החולפת ברווח נקי של 819 מיליון דולר.

הוועדה ראיינה את אנשי כיל, שמוחזקת על ידי החברה לישראל (52%) שבשליטת האחים עופר, והסתייעה בניתוח טכני שערכו שלושה אנשי מקצוע - אחד של אנשי קרן המטבע הבינלאומית, השני הוא פרופסור פינדק מאוניברסיטת MIT, שליווה את ועדת ששינסקי הראשונה ועזר לחברי הוועדה בקביעת התשואה הראויה על ההון במקרה של כיל, והשלישי היה ג'ק מינץ, שעיקר עבודתו בפן של המיסוי.

בפני הוועדה עמדו שתי אפשרויות להטלת המיסוי החדש על כיל. הראשונה היתה להשתמש במודל חשבונאי שנגזר מהדו"חות הכספיים של החברה או לפשט את המהלך ולקבוע מס חדש שיוטל על החברה. חלק מאנשי הוועדה רצו לגזור את המיסוי החדש כאחוז כלשהו מתזרים המזומנים של כיל, אבל הבעיה במודל זה היתה ההכרה בעובדה שכיל רשאית להרוויח, ומיסוי שייגזר מתזרים המזומנים שלה ייגע בכסף שלה מהשקל הראשון שנכנס, מהלך שאין לו הצדקה.

רוני קוברובסקי, נשיא קוקה קולה ישראל, בעלת השליטה בנביעות. אין רווח במים צלום: אוראל כהן

המודל השני שנבחן היה גזירת המיסוי מדו"ח הרווח וההפסד של החברה, שמציג את התוצאות התקופתיות שלה בכל רבעון מחדש. כאן נתקלו אנשי הוועדה בבעיה אחרת: גזירת מס כלשהו מהנתונים התקופתיים מתעלמת כמעט לחלוטין מנכסי החברה שמוצגים במאזן. אם לא די בכך, נולד החשש שכיל תפסיק או תצמצם את השקעותיה בכוח האדם כדי להפחית את עלויות השכר בדו"ח הרווח וההפסד, פעולה שאינה רצויה מבחינת המדינה.

ממידע שהגיע ל"כלכליסט" עולה שהמודל השלישי שנבחן הוא ככל הנראה זה שיוטל בפועל: המדינה תבחן בכל שנה את הרווח התפעולי של כיל לתקופה המדווחת ותעניק לה תשואה קבועה על ההון בטווח שינוע בין 9% ל־13%. לאחר קיזוז התשואה שתיקבע מהרווח התפעולי יוטל מס חדש. היתרון בצעד כזה הוא שהחברה עדיין תוכל לקזז פחת או לתבוע החזרים על השקעות בציוד, ולא יהיה לה אינטרס להקטין את ההשקעות השוטפות או את כוח האדם שלה.

כמה זה יתרום למדינה? על פי הערכות ראשוניות, מדובר בתוספת שנתית של 300–450 מיליון שקל על הסכום שמשלמת כיל כיום. חלקה של המדינה במיסוי של כיל, שהוא כיום כ־35%, יעלה לרף של 55% ויהיה תלוי ברווחיות. בוועדה מודעים היטב לתלות שיש לכיל במחירי האשלג בעולם ולתנודתיות הגבוהה בהם. חלק מחברי הוועדה מסכימים שמדובר בסכום נמוך יחסית, לא כזה שיציל את קופת המדינה. לשם השוואה, תוספת של 300 מיליון שקל לקופת המדינה שקולה לכ־3% מתקציב הדלקים השנתי של חברת החשמל, פחות מ־2.5% מעלות פיתוח מאגר הגז תמר, או לכ־1.7% מעלות הפיתוח של קו רכבת עירוני בודד בתל אביב.

ההערכות הן שכיל תתנגד להמלצות בכל כוחה ותנהל מול המדינה קרב משפטי ארוך ככל שניתן. מכיל נמסר בתגובה כי "במדינה מתוקנת דו"ח של ועדה כה נכבדה היה מתפרסם באופן מסודר, ולא מודלף לעיתונות על ידי המדינה ונציגיה בצורה כה בוטה. כיל תתייחס באופן סדור לדו"ח הביניים של הוועדה עם פרסומו. כיל משלמת כבר היום כ־50% תקבולי מדינה על כריית אשלג, יותר מבכל מקום אחר בעולם.

הטלת מס על רווחי יתר מהפקת אשלג אינה קיימת בעולם והיא תפגע בכדאיות ההשקעה של כיל בישראל ובתרומת כיל לכלכלה ולתעסוקה בעיקר בנגב, ובהתאם ייפגעו הכנסות המדינה מיצוא ומגביית מסים על עבודה והכנסה. הממשלה מתעלמת ממציאות זו, כמו שהיא מתעלמת מהסכמים שהיא חתומה עליהם".

ויתור על 400 מיליון שקל

אחת ההמלצות המפתיעות המסתמנות בדו"ח הביניים של ועדת ששינסקי 2 היא בתחום מחצבי החצץ והגיר. על פי מקורב לדיוני הוועדה, היא לא נוטה לשנות את המצב כיום ולהגדיל את התמלוגים על משאבים אלה.

כיום גובה רשות מקרקעי ישראל תמלוגים של כ־4.4 שקלים על טונה חצץ או אבן גיר, 4.03 שקלים מהם עוברים לקופת המדינה ו־36 אגורות לקרן לשיקום מחצבות. בעבר הזמינה הרשות דו"ח מהכלכלן רן חקלאי, שבו הומלץ להעלות את תמלוגי החצץ של המחצבות בהדרגה עד ל־22.7 שקל לטונה ב־2014 — פי חמישה מהנהוג כיום. על פי הדו"ח שנגנז ונחשף בעבר ב"כלכליסט", העלאת התמלוגים היתה מכניסה לקופת המדינה כ־400 מיליון שקל בממוצע בכל שנה. הוועדה הודיעה שתבחן מחדש את ממצאי הדו"ח.

לפי מקורב לדיוני הוועדה, לאחר הבחינה הגיעו חבריה למסקנה שהעלאת התמלוגים תגרום לעליית תשומות הבנייה. זאת משום שבתעשיית המלט וסלילת הכבישים משתמשים במחצבים אלה בהיקפים גדולים. "הוועדה תתקשה להשלים עם המלצה שהמשמעות שלה היא העלאת מחירי הדיור או הוצאה ממשלתית גדולה יותר על סלילת כבישים", אמר ל"כלכליסט" אותו גורם. "אם נטיל מס על מחצבות ונגלה שכל המכרזים של מעצ התייקרו, זה יהיה כמו להכניס כסף חדש לכיס אחד ולהוציא אותו במקביל מהכיס השני. זה חסר היגיון".

על פי נתונים שהציג איגוד יצרני חומרי מחצבה לוועדה, המשקל של מחצבים אלה במדד מחירי תשומה בסלילה וגישור הוא 21.7%. החברות טענו כי בהוצאה של כ־6 מיליארד שקל על סלילת כבישים, התייקרות של כ־20% בחומרי החציבה תחייב הגדלה של תקציב המדינה בכרבע מיליארד שקל. הן הוסיפו וטענו כי העלאת התמלוגים לכ־15.5 שקל לטונה תעלה את מחירה של דירה ממוצעת ב־1%.

מה כן ממליצה הוועדה? לפתוח את שוק המחצבות לתחרות ולהגדיל את מספרן וכך להוביל לירידת מחירים. שוק המחצבות סובל מריכוזיות גדולה: הוא מורכב מ־42 מחצבות חצץ ו־19 מפעילים, אך שלוש חברות גדולות שולטות בו — הנסון ורדימיקס (המחזיקה באבן וסיד) הזרות ושפיר הנדסה הישראלית. לפי בדיקה של הכלכלן שאול קרונלנד מחברת שקד כלכלה, שלושתן מחזיקות יחד בשני שלישים מהייצור הקיים של חצץ וב־40% מעתודות החצץ המאושרות, העומדות על 1.5 מיליארד טונות נכון ל־2012.

המדינה צפויה להוציא תוכנית מתאר להקמת עוד מחצבות, כך שהתחרות בתחום תתעורר מחדש וביתר שאת, ובעוד כמה שנים יהיו כמה מקומות שניתן יהיה לקנות מהם חומרי גלם. התחרות תוריד מחירים ותצמצם את רווחי החברות שפועלות בתחום, ומנגד תפחית את עלויות הבנייה לתחבורה ולדיור עבור המדינה.

פטור מתמלוגים על מים

המלצה אחרת של הוועדה שצפויה לעורר ביקורת ציבורית היא בתחום המים המינרליים. אם לא יהיה שינוי ברגע האחרון, הוועדה תמליץ לא לגבות כלל מס על רווחי יצרניות המים המינרליים. נוסף על כך, היא תמליץ לא לגבות מהן תמלוגים על השימוש במים, שכבר כיום שיעורם אפס. לדברי גורם המעורב בדיוני הוועדה, ההחלטה נובעת מהעובדה שחברות המים המינרליים מפסידות כיום משימוש במשאב, והטלת מס על רווחים אינה אפקטיבית. עם זאת, הוועדה תציע לקבוע תעריף מיוחד לשימוש במים אלה, שאינו תקף לשימוש בתעשייה, לשימוש ביתי או לחקלאות.

על פי מצגת של יצרני המים המינרליים בהתאחדות התעשיינים שהוצגה לוועדה, בענף המים המינרליים בישראל נמכרים כעשרה מותגים, שלושה מהם של יצרנים המסתמכים על מעיינות מקומיים — עין גדי, מי עדן ונביעות. היצרנים מקבלים מרשות המים את אישורי שאיבת המים מהמעיינות הטבעיים ומשלמים בתמורה תעריף לשימוש תעשייתי. לטענת היצרנים, תעשיית המים המינרליים משתמשת בפחות ממיליון מטר קוב מתוך צריכה מצרפית של כ־1,400 מיליוני מטר קוב מים שפירים.

על פי דו"ח מבקר המדינה מאוקטובר 2013, החברות גובות בממוצע כ־5 שקלים לליטר, לעומת כחצי אגורה בממוצע שהן משלמות למדינה עבור שאיבתו. עם זאת, המבקר הוסיף בהערה כי חברות המים המינרליים נושאות בהוצאות על בקבוקי המים, שיווקם והפצתם, וכתב: "כל עיכוב בטיפול בסוגיה זו פוגע בעקרונות הצדק החלוקתי ובהכנסות המדינה".

במהלך דיוני ועדת ששינסקי 2 טענו שלוש יצרניות המים המינרליים הישראליות כי הרווחים המצרפיים שלהן בשנה נתונה לא עולים על 20 מיליון שקל. כמו כן, הן התמודדו עם שתי טענות שלפיהן יש צורך לגבות מס או תמלוגים: הראשונה היא כי מים הם משאב חסר, והשנייה היא שפעילותן גורמת נזקים לסביבה. החברות טענו שהמים הנשאבים מהמעיינות אינם גורמים למחסור במי שתייה בישראל ושהשאיבה אינה מסבה נזקים.

החברות גם הציגו לוועדה סקירה עולמית של המדינות שגובות תמלוגים, ועל פי הנתונים שלהן, קנדה, צרפת, גרמניה, בלגיה ואנגליה למשל אינן גובות תמלוגים על מים מינרליים, לעומת מדינות כמו דרום קוריאה ואוסטריה.

מכיל נמסר בתגובה, "כיל משלמת כבר היום כ- 50% תקבולי מדינה על כריית אשלג, יותר מכל מקום אחר בעולם. בשנת 2013 כיל העבירה למדינה תקבולים של מעל מליארד שקל, ובנוסף לזה, כיל מממנת במקום המדינה את הפרויקט הלאומי להצלת בתי המלון בים המלח בעלות של חמישה מיליארד שקל.

"הטלת מס על רווחי יתר מהפקת אשלג אינה קיימת בעולם והיא תפגע בכדאיות ההשקעה של כיל בישראל ובתרומת כיל לכלכלה ולתעסוקה בעיקר בנגב, ובהתאם יפגע בהכנסות המדינה מיצוא ומגביית מסים על עבודה והכנסה. הממשלה מתעלמת ממציאות זו, כמו שהיא מתעלמת מהסכמים שהיא חתומה עליהם, הן בהקמת הוועדה והן בתוכן עיסוקה ובהמלצותיה הצפויות מראש. על כך הגישה כיל תביעה לבוררות נגד המדינה, כפי שחוק הזיכיון מורה לעשות, ואת נזקיה כיל תיפרע. ביהמ"ש המחוזי בירושלים קבע דיון בבקשת כיל למינוי בורר בעניין ועדת ששינסקי 2, שיתקיים ביום 10 ביולי 2014".