האוצר לא עמד ביעדי התקציב של עצמו ב־2014

בעוד כמה ימים יובא תקציב המדינה לשנת 2015 לאישור הממשלה. בהזדמנות הזאת מעניין לחזור ולבדוק אם הממשלה בכלל ומשרד האוצר בפרט עמדו ביעדים שהציבו לעצמם בתקציב לשנה הנוכחית.התקציב הקודם - הראשון של יאיר לפיד כשר האוצר - היה תקציב של גזירות. תחת הכותרת "מדיניות פיסקאלית אחראית" משרד האוצר נאלץ לערוך קיצוצים כואבים כדי לסגור בור אדיר של 40 מיליארד שקל. למרות זאת, בכיריו והשר בעצמו הבטיחו לציבור כי מלבד הגזירות כולל התקציב שינוי בסדרי העדיפויות וכי בכוונתם לקדם באמצעותו שינויים לשיפור התחרותיות ולהורדת יוקר המחיה.

מבדיקת "כלכליסט" עולה כי נכון למועד כתיבת שורות אלה משרד האוצר זוכה לציון בינוני בלבד ביחס ליעדים הללו. חשוב לומר שמבצע צוק איתן טרף את קלפי התקציב, חייב העברת תוספת גדולה לביטחון, הוביל לירידה בצמיחה ולכן השפיע על התחזית הפיסקאלית שפרסם האוצר ערב התקציב הקודם. אלא שגם אם בוחנים את היעדים הכלליים יותר שהציב לעצמו האוצר, יעדים של שינוי סדרי עדיפויות, התמונה שמתקבלת היא של עמידה חלקית בלבד בתוכניות.

חוק המזון: הפוקוס הוסט מהעיקר

למען הגברת התחרות בענף המזון וצמצום יוקר המחיה העבירה הכנסת את חוק המזון בקריאות שנייה ושלישית בחודש מרץ. אלא שהחקיקה לא צפויה לצמצם את יוקר המחיה ולהגביר את התחרות בענף. הצוות לבחינת רמת התחרות והמחירים בתחום מוצרי המזון והצריכה, שהוקם ב־2011 על רקע המחאה החברתית, מצא כי יש ריכוזיות גבוהה בשוק המזון, בעיקר בקרב היצרנים; אלה מתנהלים באופן שהביא בעשור האחרון להקטנת התחרות ולעליית מחירים החורגת מעליית המחירים בעולם. ואולם, במקום לטפל במונופולי המזון ובחברות הגדולות, שגם בלי להיות מונופול מחזיקות בנתח שוק משמעותי בקטגוריות שונות, עוסק חוק המזון בעיקר בזירה הקמעונאית רוויית התחרות.

בענף המזון יש תמימות דעים על כך שכוחם של הספקים הגדולים יישמר, ועשרות מיליוני השקלים שעברו מהם לקמעונאים הגדולים בכל שנה במסגרת בונוסים והטבות ימשיכו להיות משולמים ולבוא לידי ביטוי במחיר גבוה יותר לצרכן.

מדיניות התקינה: השינוי יושלם רק בשנה הבאה

שיפור מדיניות התקינה, כלומר צמצומה באמצעות איחוד תקנים עם אלה של מדינות מפותחות אחרות, הוגדר גם הוא כיעד שנועד להגברת התחרות ולהורדת יוקר המחיה. לתקנים השונים בתחומי המזון, מוצרי החשמל, כלי הרכב וכל מוצר צריכה אחר כמעט יש השפעה גדולה על כיסי הצרכנים כי הם יוצרים לעתים חסמי יבוא. עם זאת, צמצום התקנים עדיין לא מומש לחלוטין. רק לפני כשבועיים, במסגרת החלטת ממשלה להפחית את הנטל הרגולטורי, הוטל על שר הכלכלה להשלים את ההתאמות המתוכננות לתקנים הנהוגים בחו"ל עד דצמבר 2015.

תחום התקשורת: התחרות עדיין לא כאן

גם בתחום התקשורת היה אמור להירשם השנה קידום תחרות, בין היתר באמצעות רפורמה שבמסגרתה יחויבו בזק ו־HOT להחכיר את השימוש בתשתיות שלהן למתחרים, כדי שיוכלו למכור על גביהן שירותי טלפון נייח, אינטרנט וטלוויזיה רב־ערוצית. משרד התקשורת פרסם כבר במאי 2012 מסמך מדיניות המגדיר את הרפורמה כיעד, אך גם יותר משנתיים לאחר מכן היא לא הגיעה לשלב היישום. במקרה של בזק משרד התקשורת עומד לקראת סיום השלב המרכזי של קביעת המחיר שבו היא תחויב להחכיר את התשתית, ואילו באשר ל־HOT הוא עדיין לא החל בצעדים ליישום הרפורמה.

מלבד זאת, בתקציב הוגדרו כיעדים גם קידום מיזם הסיבים האופטיים על גבי תשתיות חברת החשמל, קידום הקמת רשתות הדור הרביעי בסלולר בישראל, חיוב חברות הכבלים והלוויין להציע ללקוחותיהן חבילות ערוצים בסיסיות מוזלות והרחבת מערך עידן פלוס. התוכניות האלה מצויות כולן בשלבי יישום שונים, אך אף אחת מהן עדיין לא יצרה שינוי משמעותי בשוק התקשורת.

תוכנית ויסקונסין: ועדת הכלכלה קברה היטב

בתחום שילוב האוכלוסיות בשוק העבודה וצמצום הפערים הרפורמה הגדולה והשנויה ביותר במחלוקת שאנשי אגף התקציבים ניסו להעביר בתוכנית הכלכלית הקודמת היא השקתה מחדש של תוכנית ויסקונסין. בתוכנית זו מופנים מקבלי הבטחת הכנסה אל מרכזים פרטיים שהכנסתם תלויה בהשמה של אותם מובטלים. התוכנית, בשמה החדש "יוצאים לעבודה", לא יצאה אל הפועל. ועדת העבודה של הכנסת בראשות ח"כ חיים כץ אפילו לא דחתה את ההצעה. היא פשוט קברה אותה כמו שרק ועדה בכנסת יודעת לקבור.

יעד המדיניות שהציבה לעצמה הממשלה בתקציב הקודם היה תוספת של 33 אלף עובדים חדשים. היעד הזה התממש ואף מעבר לכך — למשק הישראלי התווספו עד אוגוסט יותר מ־50 אלף עובדים, ומספר המועסקים הוא נכון לעכשיו קצת יותר מ־3.5 מיליון. עם זאת, ספק אם העלייה הזאת היתה בזכות תוכניות הממשלה הפרטניות לעידוד התעסוקה.

נתניהו ולפיד אלכס קולומויסקי

העסקת החרדים: מוקדם לדעת מי אחראי לשיפור

הסוגיה הבוערת ביותר בשוק העבודה הישראלי כאשר מסתכלים על הטווח הארוך הוא התעסוקה של גברים חרדים ונשים ערביות. אלה מועסקים בשיעורים נמוכים משמעותית מיהודים חילונים ודתיים, ועל פי הערכות של האוצר וחוקרים באקדמיה, המשק הישראלי מאבד בשל כך מיליארדי שקלים, מה שפוגע גם ברמת החיים שניתן להשיג עבור כלל האוכלוסייה.

בשני המגזרים הללו השתפרה המגמה בשנה וחצי האחרונות, אך שוב לא ניתן לדעת אם מדובר בהמשך של מגמה שהחלה לפני כמה שנים או בפעילות של הממשלה בשנה האחרונה, כמו פתיחת מרכזי תעסוקה ייעודיים לחרדים וערביות שספק אם כבר הספיקה להבשיל. אין השנה נתונים מעודכנים על תעסוקת חרדים ונשים ערביות, אבל על פי הערכות, שיעור החרדים המועסקים מגיע לכמעט 50%, לעומת 45% לפני שלוש שנים. שיעור הנשים הערביות במעגל העבודה עלה לכ־27%, לעומת 24% לפני שלוש שנים.

הנתונים הפיסקאליים: לא רק צוק איתן אשם

משרד האוצר כתב בספר התקציב לשנת 2014 כי "יעדי־העל העומדים בבסיס תקציב המדינה לשנים 2013 ו־2014 והתוכנית הכלכלית הנלווית הם העמדת האדם העובד במרכז ההוויה הכלכלית, העלאת שיעור הצמיחה, שילוב אוכלוסיות נוספות בשוק העבודה וצמצום הפערים החברתיים". מלבד העיכובים והיישומים החלקיים של רפורמות שאמורות להשיג את יעדי־העל האלה, גם יציבות פיסקאלית מהווה תנאי הכרחי למימושם. בחינת התחזיות שהאוצר התבסס עליהן בהכנת התקציב של 2014 והשוואתן לנתונים בפועל מראה עד כמה מלכתחילה קשה להתייחס להצהרות בתקציב כהבטחות בנות־מימוש.

תקציב 2014 היה אמור להביא עמו יציבות פיסקאלית מרשימה, לפחות כך טרחו לציין באוצר עם הגשתו. אלא שלאורך השנה אט אט נרמסו להם כל הכללים הנוקשים שקבע לפיד, ובכל פעם התייחסו לשבירת התחזיות והמסגרות כ"חד־פעמית".

בצד ההכנסות תחזית האוצר לצמיחה היתה 2.9% בתחילת השנה. לפני חודש הוציא האוצר תחזית חדשה של 2.4%. כשבועיים לאחר מכן הוציאה הלמ"ס תחזית משלה לצמיחה של 2% בלבד. מדובר בפער גדול מהתחזית המקורית, שמשפיע על הכנסות המדינה. גם בשנה הבאה מתיימר האוצר לעודד צמיחה, אך חוק ההסדרים האחרון והרפורמות השוליות שהביא עמו, קיצוץ רוחבי של 2% בבסיס תקציבי משרדי הממשלה (מלבד תקציב הביטחון) והגזירות השוליות שמגדרות סכומי כסף מהשוליים החברתיים — ממחישים עד כמה לא סביר שגם בשנה הבאה תירשם צמיחה משמעותית. הפן הנוסף של צד ההכנסות הוא הגירעון. שנת 2014 עוד תשמור, יחסית, על יעד הגירעון שלה, שעמד על 3%, אם כי כבר עכשיו מעריכים בכירי האוצר כי הוא יהיה 3.1%–3.2% — חריגה שמתבטאת ביותר ממיליארד שקל.

גם בצד ההוצאות האוצר לא טורח לעמוד בהתחייבויותיו. בתקציב 2014 נקבע כלל הוצאה חדש, אולם לפיד כבר החליט לחרוג מהכלל שהוא עצמו קבע ב־52%, מ־8.2 מיליארד שקל ל־12.5 מיליארד שקל, באופן "חד־פעמי" בגלל צוק איתן.

הממשלה, אם כן, לא מקפידה לעמוד ביעדים שהיא עצמה הציבה, מתקשה ליישם את סדר העדיפויות שהיא עצמה יצרה, ותחזיותיה משתנות תוך כדי שנת העבודה בצל אירועים חיצוניים. קשה להאמין שהמצב הזה ישתנה גם ב־2015.