מדינה ללא פיקוח

החוק והתקנות בעניין הזה ברורים וחד־משמעיים: נשק יינתן רק לאחר קבלת הכשרה מתאימה ומילוי הצהרת בריאות בידי רופא משפחה, ויש לחדש את הרישיון אחת לשלוש שנים. עד לפני שנה המשרד לביטחון פנים לא דרש אישור כשרות נפשית מפסיכולוג.

אלא שהבעיה אינה בחוק, אלא ביישום ובאכיפה שלו.

בדיוק בחודש שבו נרצחו נתן וימית ז'ורנו היה מבקר המדינה בעיצומה של ביקורת במשרד לביטחון פנים, שאחראי לאגף לרישוי כלי ירייה. הממצאים היו מדאיגים מאוד: המבקר מצא שלא היה שיתוף פעולה מספק בין האגף למשרד הבריאות כדי לאתר, למשל, בעלי רישיון נשק שמטופלים בקנביס רפואי, מכורים לאלכוהול או מקבלים תרופות פסיכיאטריות. הוא גילה שבאותה עת היו בידי הציבור יותר מ־14 אלף כלי נשק ללא רישיון תקף, ול־19 אנשים בוטל הרישיון בהמלצת משרד הבריאות — אך הנשק שלהם מעולם לא הופקד במשטרה. "מקרים קשים (...) שבהם נרצחו אזרחים באמצעות כלי ירייה מורשים מלמדים (...) שעבודת הפיקוח באגף אינה מלאה ומקיפה", כתב המבקר.

לאחר פרסום הדו"ח תוקנו ליקויים רבים, ומספר כלי הנשק שהציבור מחזיק ללא רישיון ובניגוד לחוק צומצם משמעותית. ועדיין, מדובר בכ־2,000 כלי נשק כאלה. במילים אחרות, החוק קובע שבעל רישיון נשק צריך לעבור הכשרה ואימון, ושבאחריותו לדאוג לחידוש הרישיון בפרק זמן מוגדר, אבל במשרד לביטחון פנים עדיין משמישים את מערכת המחשב החדשה יחסית והמתקדמת, מעדכנים כתובות וטלפונים, ולמדינה אין כרגע דרך ודאית להגיע לכל נושאי הנשק, שחלקם עלולים לסכן את הציבור.

מי בכלל בודק

זו רק דוגמה אחת, מטרידה במיוחד, למחלה ישראלית נפוצה: חוקים מצוינים ובצדם פיקוח עלוב. בכל הקשור לחקיקה, ישראל היא מדינה מתקדמת שמחוקקת שפע של חוקים נחוצים, מעודכנים ומאוזנים כדי להגן על אזרחיה ולשמור על האינטרס הציבורי. הבעיה טמונה באכיפה ובפיקוח. בהרבה מקרים הם פשוט לא קיימים, או קיימים באופן חלקי כל כך עד שהם מעקרים את החוקים מתכליתם.

מאושפזים בבית חולים. יש הוראות ברורות לחיטוי והיגיינה, אין אכיפה צילום: גדי קבלו

בדיקת "מוסף כלכליסט" מעלה כי הבעיה קיימת כמעט בכל התחומים, מבריאות וחינוך ועד איכות הסביבה. ישראל היא מדינה מערבית מתוקנת בכל הקשור לשמירה על אזרחיה ועל איכות חייהם, אבל מתוקנת הרבה פחות כשזה מגיע ליישום ואכיפת החוק.

הנה, למשל, הסוגיה הרגישה של קרינה והילדים שלנו. בשנים 2013-2012 הוציא משרד החינוך כמה חוזרי מנכ"ל שנועדו "לאזן בין צורכי הטכנולוגיה המתפתחת לשמירה על בריאות התלמידים וצוות בית הספר", כפי שנכתב באחד מהם. לפי החוזרים הללו, יש לבדוק קרינה בלתי מייננת, שמקורה ברשתות חשמל ותקשורת אלחוטית, כולל אנטנות סלולריות, אחת לשנה, כדי לשמור על בריאות התלמידים. ואולם במציאות בדיקות כאלה מתקיימות בתדירות נמוכה בהרבה, אם בכלל. בשנה שעברה מבקר המדינה בחן עשר רשויות, ומצא שחמש מהן לא בדקו קרינה באף מוסד חינוכי. ארבע בדקו בחלק מבתי הספר (ובדרך כלל מצאו רמות קרינה חריגות) ולא בדקו כלל את גני הילדים. עירייה נוספת כן בדקה, ואולם לא אחת לשנה. חלק מהרשויות טענו בפני המבקר שמשרד החינוך מעולם לא דרש מהן לערוך בדיקת קרינה. כך קורה שמבחינת הוראות החוק בריאותם של הילדים נשמרת היטב. באופן מעשי, אין מי שבודק כמו שצריך.

בריאות בכלל היא תחום רגיש שמניב אינספור תקנות וחוקים שנועדו להגן על הציבור. כך למשל הוקם ב־2012 האגף לפיקוח ואכיפה במשרד הבריאות כדי להיאבק בפשיעה הפרמצבטית על כל היבטיה. האגף הוא הכתובת לאיתור מסחר בתרופות ובאביזרים רפואיים מזויפים וגנובים ולמאבק בסמי פיצוציות. הוא עובד בשיתוף רשות המסים וארגונים בינלאומיים כמו ה־FBI, מינהל המזון והתרופות האמריקאי (FDA) והאינטרפול. כל זה מאוד מרשים, עד שמתגלה האנומליה בין המשימות של האגף למשאבים המגוחכים שהוקצו לו. לביצוע כל המשימות החשובות הללו עומדים לרשות האגף פחות מעשרה אנשים. תקציבו הוא 962 אלף שקל נטו לכוח אדם ועוד 650 אלף שקל לתפעול. כשזה המימון שהמדינה מקצה לפיקוח שהיא עצמה קבעה את נחיצותו, אין פלא שלא מסובך להשיג תרופות מזויפות ושהפיצוציות מלאות בסמים מסוכנים. למפקחים המעטים אין סיכוי להתמודד באופן אפקטיבי עם כל המשימות. "גודלה של היחידה אינו פרופורציונלי להיקף המטלות שלה", מודה משרד הבריאות עצמו בתגובה לפניית "מוסף כלכליסט". "המשרד יפעל כדי להרחיב את היקף איוש היחידה ותקצובה".

באופן כללי יותר, המשרד מסביר שהשמיכה פשוט קצרה מדי. "פעילות הרגולציה של משרדי הממשלה בכלל ומשרד הבריאות בפרט מבוססת על תקציבים וכוח אדם קבועים יחסית, מול עלייה במורכבות ובהיקפי הפיקוח הנדרש", נמסר. "נדרשת מדיניות סדורה של ניהול סיכונים וקביעת תעדוף לפיקוח". במילים אחרות, עד שיוקצו מספיק משאבים, הפיקוח הבריאותי האפקטיבי ייאלץ לחכות.

ועוד באותו אזור: שורה של חוזרים של מינהל רפואה במשרד הבריאות שיצאו בין 2009 ל־2012 הדגישו שוב ושוב את חשיבות המלחמה בזיהומים בבתי החולים. החוזרים מפרטים מתי וכיצד צריך לחטא ולנקות ידיים וציוד כדי למנוע זיהומים. במציאות, אנשי צוות בבתי החולים לא מקפידים מספיק על היגיינת ידיים ועל חיטוי הציוד כנדרש, ולא בודקים באופן מספק נוכחות של חיידקים בציוד חד־פעמי ממוחזר. ומשרד הבריאות? אין לו הכלים או היכולת לפקח על מילוי ההוראות שהוא עצמו הוציא, והתוצאה היא בין 1,000 ל־4,500 בני אדם שמתים בשנה מזיהומים שהיה אפשר למנוע (נכון ל־2012). במילים אחרות, היעדר הפיקוח הוא לא רק מרגיז; לעתים הוא ממש מסכן חיים.

השמיכה קצרה מדי

קשיי הפיקוח, שמונעים יישום של חוקים חשובים ומתקדמים, מתקיימים אצל כל הרגולטורים כמעט, בתחומי הביטחון והבריאות, המזון ואיכות הסביבה, החינוך והתחבורה (ראו רשימה). הדוגמאות רבות מספור; ניקח לדוגמה את תחום חומרי ההדברה בחקלאות. כמו במדינות מפותחות במערב, שבהן החקיקה בתחום תפסה תאוצה, גם בישראל יש שפע חוקים ותקנות שמגדירים בדיוק מה הם חומרי ההדברה המותרים, ומפרטים במדויק את אופן ומינון השימוש בכל חומר. תקנות שפרסם המשרד להגנת הסביבה בשיתוף משרד החקלאות כוללות בין היתר פירוט של חומרי הדברה מותרים לשימוש, חלוקה שלהם לדרגות רעילות, המרחק המדויק ממבני מגורים שבו ניתן להשתמש בכל חומר, הדרך לטיפול בשאריות כדי שלא יזהמו את הקרקע ועוד ועוד, בדיוק כפי שניתן לצפות בעידן של מודעות סביבתית גוברת.

הבעיה היא שבכירים במשרד החקלאות עצמו כבר הודו שאין להם מערך פיקוח אפקטיבי על האופן שבו חקלאים משתמשים בחומרי הדברה. ד"ר טוביה יעקובי, ההרבולוג (מומחה לצמחים) הראשי במשרד החקלאות, הסביר ב־2012 לחוקרי מרכז המידע והמחקר בכנסת, שבחנו את הקשר בין חומרי הדברה לזיהום מים, כי מהרגע שהחומר נמצא אצל הגורמים המרססים, כמו חקלאים, הפיקוח מועט מאוד. כך קורה שבכ־13% מהתוצרת החקלאית שמגיעה למדפים התגלו שאריות חומרי הדברה, ופעם אחר פעם הן מתגלות גם במי התהום. במקרה הזה, כפי שנראה בהמשך, הנתונים הם תולדה בין היתר של חלוקת אחריות בעייתית בין משרדים שונים.

בשר ברשת שיווק. הווטרינרים לא מגיעים לבדוק את הבשר הנמכר צילום: תומריקו

ועוד בתחום המזון: החוק מחייב פיקוח וטרינרי על מוצרים מן החי שנכנסים לכל יישוב — לוודא שהמוצר נשחט במקום מאושר, נשמר בטמפרטורה מתאימה ושהוא בתוקף. הווטרינר צריך לבחון את כל המסמכים ולדגום את המראה, הריח והמרקם של המוצרים כדי לוודא שהם ראויים למאכל. אלא שהווטרינרים ממונים בידי העיריות, בהיקף המשרה שהן בוחרות משיקוליהן, אבל צריכים ליישם את החוקים והתקנות של משרד החקלאות. לווטרינר בחצי משרה יהיה קשה מאוד לעשות זאת כראוי. כתוצאה מכך יכולים בשר, דגים, חלב וביצים מקולקלים להתגלגל בקלות למדפי הסופרמרקטים, לקייטרינג או למסעדות.

לא רק בשמירה על מזון הרגולטור נכשל, אלא גם בשמירה על הילדים. הפיקוח על מסגרות לקטנטנים עד גיל 3 נתון, באופן מוזר, בידי משרד הכלכלה, שמפקח בעיקר על היבטים ארגוניים כדי לסייע להורים בסבסוד שכר לימוד. "תקנות הפיקוח על מעונות (אחזקת ילדים במעונות יום)" מגדירות בעיקר את הבטיחות והרווחה הפיזית של הילדים: שהמעון ייבנה מחומרים עמידים לרטיבות; לכל ילד יוקצו לפחות 4 מ"ר למשחק, אוכל ושינה, ומיטה למנוחה במרחק 60 ס"מ לפחות מהמיטה השכנה; מה בדיוק צריך להיות בארון עזרה ראשונה וכן הלאה. בכל הנוגע לטיפוח רגשי או קוגניטיבי של הילדים החוק מסתפק בהכרזה כוללנית שזה חלק מתפקידי המעון, ודורש מינוי של מדריכה מקצועית בכל מעון.

מעל גיל 3 הילדים עוברים לאחריות משרד החינוך. לפי החוק כל המסגרות הפרטיות, כמו הציבוריות, אמורות להיות מפוקחות בידי המשרד, אלא שהוא מפקח רק על גנים שפונים אליו ואינו פונה אליהם מיוזמתו כדי לטפל ברישוי ובפיקוח עליהם. וממילא, לא ברור שזהו פיקוח אפקטיבי, כי העומס בלתי אפשרי: במשרד החינוך כל מפקחת אחראית לכ־100 גנים, ובמשרד הכלכלה כל מפקח אחראי, שימו לב, ל־514 כיתות של מעונות יום, משפחתונים וצהרונים.

כראוי במאה ה־21, החוק הישראלי אוסר העסקת ילדים מתחת לגיל 14 בחופש הגדול ומתחת לגיל 15 בשאר השנה. כדי להעסיק אותם בכל זאת נדרש לקבל מראש ממשרד הכלכלה אישור העסקה, תחת כללים נוקשים בכל הקשור לתנאי העבודה, השעות, העומס והשכר. הבעיה היא שבמשרד מתמקדים במתן רישיונות העסקת קטינים למעסיקים שפונים אליו ביוזמתם. פקחי המשרד כמעט אינם יוצאים לשטח, למקומות מועדים להעסקת קטינים, כדי לאכוף את החוק ולאתר עבריינים. זה קורה לא בגלל אטימות, אלא במידה רבה בגלל מחסור בכוח אדם. כל מפקח במשרד אמון על אכיפת חוקי העבודה של כ־20 אלף עובדים בממוצע, כפליים מהסטנדרט של ה־OECD. תקצוב חסר כזה מצד המדינה משדר השלמה דה־פקטו עם המציאות העגומה של העסקת ילדים — אותה מציאות שהחוק עצמו מגדיר במילים נוקבות וחדות כרעה חולה שיש לבער אותה.

מפקח פסיבי או אקטיבי

רוב התקלות ביישום החוקים והיעדר האכיפה והפיקוח עליהם אינם נובעים מחוסר אכפתיות, זלזול או אטימות. לצורך הכנת הכתבה צללנו לדו"חות מבקר המדינה, מרכז המידע והמחקר של הכנסת (ממ"מ), דו"חות של ועדות ציבוריות ומחקרים כמו אלה של מכון ון ליר, ושוחחנו עם בכירים רבים במשרדי הממשלה. רובם לא התחמקו ותיארו מאמצים כנים לפתור את הבעיות, בצד תסכול מכך שהם נשפטים על חצי הכוס הריקה ולא על החצי שמילאו בעמל רב.

אבל עם כל הכוונות הטובות, יש פער גדול ולא הכרחי בין הרצון הטוב למציאות. "אנשים לא אוהבים שאני עושה את ההשוואה הזאת, אבל אם המדינה החליטה לפנות את יישובי גוף קטיף וגם הצליחה ליישם את זה, היא יכולה להחליט וליישם כל דבר", אומר ד"ר אייל טבת, מנהל אקדמי שותף של מחקרי הרגולציה בישראל, שעורך מרכז חזן לצדק חברתי במכון ון ליר. "יש חוקים נכונים ויש לנו בעיה בביצוע וביישום שלהם".

המצב הרצוי הוא שהרגולטור יהיה חזק, דומיננטי ואסרטיבי, כמו רשות ניירות ערך או הפיקוח על הבנקים, ושיוציא לפועל תקנות וחוקים בעלי משמעות. לרגולטורים רבים יש כוח ויש סמכויות, אבל חלקם מחמיצים את הפוטנציאל. דוגמה לכך היא הרשות לסחר הוגן, שהוקמה ב־2006 כגוף מרכזי וסמכותי שיטפל כמו שצריך בסוגיות צרכניות, אולם עד לפני כשנה הרשות התמודדה עם אתגרים ביורוקרטיים ותת־איוש של יחידות קריטיות כמו חקירות ומודיעין. בשנה האחרונה הדברים התייצבו, והיא קיבלה תוספת כוח אדם ומונה כעת 50 עובדים עם כלי עבודה אפקטיבי ומרתיע של קנסות מינהליים. עם זאת, רוב האכיפה עוסקת בתחומים פשוטים וזניחים יחסית כמו סימון מחירים, והרשות אינה מורגשת מספיק במקומות סוערים שבהם הצרכן חלש, למשל בניסיון לממש את זכותו לבטל עסקה. יש תחושה שהרשות רודפת אחרי המציאות, לא מכתיבה אותה, ושהיא רחוקה מלהרתיע את השוק ולתת גב חזק לצרכנים.

עו"ד איסר איציק. "לעתים הבעיה היא חוסר תיאום בין רגולטורים" צילום: אוראל כהן

"בישראל יש כוח אמיתי לרגולציה הצרכנית, עם עוצמה לא פחותה משל הרשות להגבלים עסקיים או רשות ניירות ערך, אבל הרגולטור חייב להיות יותר אקטיבי", אומרת גלית אבישי, יו"ר ומייסדת של ארגון אמון הציבור ולשעבר מנכ"ל המועצה הישראלית לצרכנות במשרד התעשייה והמסחר, כלומר מי שמכירה את מטבע הרגולציה משני צדדיו. לרשות יש סמכות לנהל חקירות כלכליות, רוב העבירות על חוקי הגנת הצרכן הן פליליות, ומראשית השנה הרשות יכולה גם להטיל עיצומים כספיים שכבר הסתכמו ב־17 מיליון שקל. אבישי מזהה את השיפור בשנה האחרונה, אולם סבורה שהרשות לא יודעת מהן החוליות החלשות שבהן ההפרות המשמעותיות ביותר או פוגעות בציבור הכי חלש, ולכן לא יכולה לפעול נגדן באופן אפקטיבי. "הרשות פעילה יותר במקומות שבהם קל לאכוף ושניתן לתפוס בצורה בינארית, כמו סימון מחירים. היא צריכה לשאול את עצמה באיזו מדיניות כדאי לנקוט כדי להראות נוכחות אמיתית בשטח במקומות הכואבים ולייצר הרתעה בכלים שיש לה, ויש לה כלים חבל על הזמן".

מרוב רגולטורים אין רגולציה

אחת הסיבות המפתיעות לפיקוח רעוע היא דווקא ריבוי גופי פיקוח בתחום מסוים. דוגמה מובהקת היא תחום חומרי ההדברה והזיהום הסביבתי שכבר הוזכר.

חומרי הדברה עלולים לגרור שפע של נזקים, כגון הפרעות ריכוז וירידה ביכולת הקוגניטיבית, מחלות נשימתיות ונוירולוגיות, הפלות, מומים וסרטן. לא במקרה המדינה מעוניינת למנוע חדירת חומרים מסוכנים למזון ולמים. הבעיה טמונה בפיצול בין גופי הפיקוח הרבים: השירותים להגנת הצומח במשרד החקלאות אחראיים למזון בשלב השדה; שירות המזון הארצי במשרד הבריאות אחראי בנקודות השיווק; השירותים הווטרינריים במשרד החקלאות אחראיים לחומרים להדברת מזיקים בבעלי חיים; כל מה שקשור בזיהום מים נמצא באחריות המשרד להגנת הסביבה; האחריות לדגימת איכות המים מוטלת על ספקי המים, לפי הנחיות משרד הבריאות; ומכירת חומרי ההדברה כפופה לביקורת הרשויות המקומיות בעת מתן רישיון עסק. מבולבלים? גם אנחנו.

התוצאה היא שאריות של חומרי הדברה במוצרי המזון, חלק מהן גבוהות מהמותר. לפני הנתון האחרון בנמצא, ב־2010 כלל לא ננקטו הליכים נגד כרבע מהמשווקים שבתוצרת שלהם נמצאו שאריות חריגות של חומרי הדברה.

במים זה אפילו מורכב יותר: המשרד להגנת הסביבה סבור כי מכיוון שהמקור של חומרי ההדברה הוא החקלאים, משרד החקלאות אחראי. משרד החקלאות אומר שהפיקוח על זיהום מי תהום הוא באחריות משרד הבריאות. משרד הבריאות מסר שכל נושא השימוש בחומרי הדברה הוא באחריות משרד החקלאות.

לפי דו"ח של ממ"מ, למשרדי החקלאות והגנת הסביבה אין מספיק כוח אדם לעסוק בפיקוח על שאריות חומרי הדברה במי תהום ובמוצרי מזון. ויותר מכך, גם לו היה כוח אדם — המשרדים יכולים להפעיל סמכות רק כלפי החקלאים, לא כלפי גורמי התשתיות. להם יוכלו רק להמליץ, אך לא להעניש.

זיהום נוסף שאנחנו חשופים אליו מגיע ממכבסות ניקוי יבש. הן מנקות את הבגדים באמצעות חומרים כימיים רעילים, ולכן כפופות לחוקים ותקנות מפורטים שמגדירים כיצד עליהן לאחסן אותם, לסנן את הפליטות של המכונות לאוויר, וכן לאסוף, לארוז, לאחסן ולהסיע את השפכים שיוטמנו באתרים לפסולת רעילה. אלא שהחומרים הרעילים האלה כבר הגיעו למימיו של אקוויפר החוף. עבודה מרשימה שערכה חברת אקולוג הנדסה והוגשה לרשות המים בפברואר השנה, מצאה של־180 מ־440 המכבסות שפעלו או עדיין פועלות בערים במישור החוף, מעל האקוויפר, יש פוטנציאל פגיעה במי התהום, בהיעדר מעקב אחרי איכות השפכים שלהן והאופן שבו הן מחזיקות ומפנות חומרים מסוכנים. ומי האחראי? מרוב רגולטורים לא רואים את הרגולציה. המשרד להגנת הסביבה מסר כי הוא מפקח על פעילות המכבסות, ושזו גם מוסדרת בידי הרשויות המקומיות, ואילו מרכז השלטון המקומי מסר כי לרשויות אין הכלים וכוח האדם המיומן לאכוף את התקנות של המשרד.

זה לא מקרי שהדוגמאות לנזק שגורם עודף רגולטורים קשורות לאיכות הסביבה. "המשרד להגנת הסביבה הוקם מאוחר יחסית, והרבה פעמים הסמכויות שהוקנו לו חופפות לשל משרדים אחרים", מסבירה עו"ד ציפי איסר איציק, בעבר מנכ"ל אדם טבע ודין וכיום ראש תחום סביבה, קלינטק ואנרגיה מתחדשת במשרד עורכי הדין ליפא מאיר. "לכן בהרבה תחומים הבעיה היא חוסר תיאום בין רגולטורים. כל אחד מסתכל אחרת על הדברים, רואה רק את המטרה שלו, יש להם אינטרסים מנוגדים, וכתוצאה מכך כל בעלי העניין נפגעים ואין מסר אחיד לשוק. קשה מאוד להתנהל כך".

לצד מחסור בתקציבים ובכוח אדם או תיאום לקוי בין משרדים, ד"ר טבת מצביע גם על ההפרטה כסיבה לחולשת הפיקוח. במכון חזן חקרו את המקרה המוזר של הפרטת הרפורמה בתחבורה הציבורית, שהחלה ב־1998 ועדיין נמשכת. לפי כללי המינהל התקין, משרד ממשלתי צריך לשמר את הידע שהוא מייצר במשך השנים, אולם משרד התחבורה הפריט באופן מלא את המכרזים, התפעול והפיקוח על המפעילים הפרטיים של התחבורה הציבורית, כך שהוא מנותק מהידע וקבלת ההחלטות. ההפרטה כל כך עמוקה שכאשר מבקר המדינה ערך ביקורת על אגד ושאל את אנשי המשרד שאלות, הם היו צריכים להתקשר לקבלן הפרטי שלהם ולצרף אותו לישיבות כי לא היה להם מושג. "מצב זה עלול לפגוע ביכולת הבקרה ויוצר תלות בגורמים חיצוניים", הזהיר המבקר.

"מפקח שבודק את הקו שיוצא מתחנת האוטובוס לא חייב להיות עובד מדינה", אומר טבת. "אבל נוצר מצב שהידע נשאר בידי החברות הפרטיות, הן מקיימות משא ומתן עם חברות תחבורה ומקבלות החלטות עבור המדינה. הידע חייב להישאר בידי המדינה, וכשמפריטים המדינה נהפכת לתלויה בגורמים בעלי אינטרסים כלכליים — ואנחנו האזרחים עלולים להיפגע".

איך עושים את זה טוב יותר

כשכל אחד דואג רק לחלקה הקטנה שלו, עלולים להיות אזורים שבניגוד לרוח המחוקק אינם מטופלים כראוי. הדוגמה הצורמת והמטרידה ביותר היא של המסגרות החינוכיות לגיל הרך, שהוצגה קודם. השנים הראשונות לחייו של ילד קריטיות למהלך חייו בכל ההיבטים האפשריים, אבל בישראל יש עשרות עד מאות אלפי תינוקות ופעוטות במסגרות פרטיות שאינן מפוקחות כלל; לפי סקר שערך משרד הכלכלה ומצוטט בדו"ח של ממ"מ מ־2011, יותר ממחצית מהמסגרות שנסקרו פועלות ללא פיקוח של אף גורם, ולשליש אין אישור בטיחות, כיבוי אש או חשמלאי. יש להודות שבמקרה הזה החוק אינו טוב, אבל גם הפיקוח שהוא דורש אינו מתקיים. כאמור, משרד החינוך אינו יוזם אישור ופיקוח לגנים אלא מגיב רק למי שפונה אליו, ובעצם מציע מפקחת אחראית לכ־100 גנים, עד 3,500 ילדים; לפי דו"ח של ממ"מ, לעתים מדובר בביקור אחד בגן בכל שנת הלימודים. המספרים שמסר משרד הכלכלה מטרידים עוד יותר: 16 מפקחים אחראים לכל המסגרות המוכרות בישראל, שכוללות כ־12 אלף כיתות במעונות יום, משפחתונים וצהרונים בהן לומדים כמעט 144 אלף פעוטות. "אילו היינו מחשבים את מספר המפקחים הנדרשים לפי המפתח של משרד החינוך (מפקח ל־100 ילדים) היינו נדרשים לכ־120 מפקחים", נמסר מהמשרד. במקום 120, כאמור, ישנם 16 מפקחים בלבד.

"במעונות המצב קטסטרופלי ועגום, אבל גם החקיקה לא טובה ולכן לא מקוימת", אומר עו"ד מיכאל אטלן, היועץ המשפטי של משרד הכלכלה, שמוסיף כי המשרד מקדם הצעת חוק חדשה ונכונה יותר. נקודת המבט של אטלן מעניינת לא רק כבכיר במשרד הכלכלה אלא גם כנציג ישראל בוועדה לטיוב מדיניות רגולציה ב־OECD. "ב־OECD רואים בטיוב רגולציה כלי להגדיל את הצמיחה בלי להוציא כסף. המטרה שלנו היא לייתר מאמצי אכיפה לא הכרחיים, לחזק מה שכן נחוץ, ולעשות עבודה יותר מדויקת לפי מה שיעיל או לא ומה שעובד או לא".

איך קובעים מה יעיל ומה עובד?

"לקבוע מה עובד באכיפה זה הדבר הכי מורכב והכי פחות מפותח. מה זו אכיפה יעילה? איך מודדים ציות? אני אתן לך דוגמה מוויכוח פנימי היסטורי שיש לנו במשרד ועדיין לא נפתר, בנושא סימון מחיר על מוצרים. יש בשנה 70 אלף פעולות אכיפה ומוצאים ב־2% מהן הפרות שמצריכות סנקציה. זה המון מאמץ בשביל 2%. שווה את זה או לא? אחד אומר שזה יעיל כמו שוטר המקוף. אם תורידי אותו — הכל יתפרק. מחנה שני אומר תעשה מודיעין, תרכז מאמץ במקום שבו האכיפה יותר כואבת. אותו דבר באכיפת דיני עבודה. בשלוש שנים הגדלנו את היקף הביקורות והסנקציות של משרד הכלכלה פי 3.5. זו מהפכה. אבל אף אחד לא בדק כמה זה אמפירית מול כמות ההפרות בסך הכל, אולי גם היא עלתה, ואיפה זה מול תפיסות הציבור. זה מורכב".

נהוג לומר שיש בישראל יותר מדי רגולציה, ושידם של חברי הכנסת קלה על הדק החוקים, אלא שבפועל, מתברר, הרגולציה לא חזקה במיוחד, ולא פעם החוק נותר יתום ולא מיושם. המקרים שהוצגו כאן הם חלק קטן מתופעה רחבה הרבה יותר שראויה לטיפול מעמיק, וקל זה לא יהיה. נדרש מאמץ שיקיף את כל הגורמים הנוגעים בדבר. "אני חושב שהדברים החשובים הם עצמאות הרגולציה והפיקוח של הכנסת על הרגולטורים", אומר ד"ר אייל טבת. "קל למשרדי הממשלה להאשים את האוצר ולומר שהוא לא מעביר כסף ולא מאשר תקנים. לפעמים זה נכון, לפעמים לא, ולא בכל דבר אפשר להאשים את האוצר. גם הכנסת לא יכולה לומר 'זה הממשלה, זה לא אנחנו'. גם לה יש תפקיד בשמירה על החוקים שהיא חוקקה".

תגובות נוספות

רישיונות נשק

המשרד לביטחון פנים: "צומצם מספר כלי הירייה שמוחזקים בידי הציבור שלא כחוק, ובפברואר החלה בדיקת כשירות נפשית למחזיקי רישיון בחברות שמירה. משרד הרווחה עודו מתנגד להשוואה של מחזיקי כלי ירייה עם האזרחים המטופלים בידי הרווחה".

משרד הרווחה: "יישום דרישת המשרד לביטחון פנים אינו אפשרי בגלל חסמים כמו חוק הגנת הפרטיות. המשרד מדווח על מטופלים לגביהם עלתה סוגיית הסיכון, אולם לא נמצא פתרון שיעניק הגנה הולמת לעובד הסוציאלי ולסביבה עד שהמטופל מפקיד את נשקו".

קרינה בלתי מייננת במוסדות חינוך

מרכז השלטון המקומי: "הרשויות פועלות בהתאם לחוזר מנכ"ל משרד החינוך ובודקות את הקרינה באופן מוסדר".

המשרד להגנת הסביבה: "ישראל היא מהמדינות המחמירות בעולם בתדירות הבדיקות. משרד החינוך התחייב לבדוק קרינה בכל מוסדות החינוך עד 2017 והתוצאות מפורסמות באתר המשרד להגנת הסביבה. באחריות הרשויות לטפל בחריגות".

משרד החינוך: "המשרד יזם ועדה בין־משרדית, שהביאה לניסוח חוזר שקובע מגבלות לשימוש ברשת אלחוטית בבתי הספר. עד כה בוצעו יותר מ־2,000 בקרות על יישום החוזר, ולא נמצאו חריגות".

זיהומים בבתי חולים

משרד הבריאות: "השר שם דגש על הנושא והקצה לו תקציב ייעודי ותוספת כוח אדם. ב־2008 הוקם המרכז הארצי למניעת זיהומים ועמידות לאנטיביוטיקה, ובזכות פעילותו נעצרה התפשטות החיידקים וחל צמצום במקרי המוות המיוחסים להם".

מרפאות שיניים פרטיות

משרד הבריאות: "הבקרות מבוצעות באופן מדגמי ובהתאם לצורך או תלונה. היכן שנמצאו ליקויים, הבקרה הקפידה שיתוקנו".

חומרי הדברה במזון

משרד החקלאות: "מדי שנה המשרד עושה 1,000-600 בדיקות מדגמיות של תוצרת חקלאית, לעומת עשרת אלפים בכל ארה"ב ו־40 אלף בכל מדינות האיחוד האירופי. בשנים האחרונות הוא מתמקד בגידולים שבהם יש חריגות בשאריות חומרי הדברה".

משרד הבריאות: "שירות המזון במשרד דוגם בכל שנה בשווקים מאות דגימות לצורך ניטור וכימות חומרי הדברה. אם הממצאים חריגים, אנו מדווחים למשרד החקלאות. לא ניתן לקבל תשובות מיידיות לבדיקות".

פיקוח וטרינרי על מזון

מרכז השלטון המקומי: "משרות רבות בשלטון המקומי מקבלות הנחיות וסמכות מקצועית ממשרדי הממשלה ומשכורות מהרשות. מרכז השלטון המקומי וארגון הווטרינרים ברשויות מקדמים תוכנית שתאפשר להקצות כוח אדם לבדיקות ברשתות השיווק ובמסעדות".

משרד החקלאות: "ביקורות על שיווק מזון מהחי בבתי עסק כמו מסעדות אינן באחריות משרד החקלאות. המשרד מפקח על ההתנהלות המקצועית של וטרינרים פרטיים, רשותיים וממשלתיים".

חוקי עבודה

משרד הכלכלה: "מינהל ההסדרה והאכיפה עבר שינוי מהותי ב־2012, התווספו 120 משרות לסך הכל 277 משרות מלאות, מה שתרם לגידול רחב באכיפה. היקפי הפעילות שולשו מ־2011 עד 2014 ל־3,586 מעסיקים, היקפי הסנקציות גדלו ב־80% מ־2013 עד יוני 2015 ל־6,028 התראות וקנסות, בסכום כולל של כ־27 מיליון שקל, וב־2015 הוקמה יחידת מודיעין. לצערנו, נתונים אלה לא באו לידי ביטוי במלואם בדו"ח המבקר".

תחבורה ציבורית מופרטת

משרד התחבורה: "זה כמה שנים המידע מנוהל ונשמר בתוך מערכות משרד התחבורה, תחת פיקוחו. הקמת הרשות הארצית לתחבורה ציבורית בעיצומה, ועם השלמת גיוס העובדים חלק מהפעילות שמבוצעת במינהלות (המופרטות) יופנה לאגפיה המקצועיים".

מכבסות ניקוי יבש

מרכז השלטון המקומי: "לרשויות המקומיות אין את הכלים המקצועיים הנדרשים וכוח האדם המיומן לאכוף את התקנות שקבע המשרד להגנת הסביבה".

המשרד להגנת הסביבה: "המשרד מפקח באופן שוטף על פעילות המכבסות. הסדרת פעילותן נעשית בידי הרשות המקומית, והמשרד הדריך את עובדיהן לגבי הפיקוח על המכבסות".

בטיחות בעבודה

משרד הכלכלה: "מפקחי מינהל הבטיחות מוציאים כ־700 צווי שיפור וכ־1,800 צווי בטיחות בשנה. למינהל מתנקזים נושאים שלא היו בין תפקידיו המסורתיים, כמו בטיחות במתקני ספורט. המורכבות והאחריות מחייבות שמפקחי המינהל יהיו מהנדסים והנדסאים, אולם לא מצליחים לאייש את התקנים בשל הפער בין דרישות התפקיד הגבוהות לרמות השכר הנמוכות".