ההסכם ה"היסטורי" על תקציב הביטחון התחיל גרוע. מה זה אומר על הסיכויים ליישמו?

בהתחשב בכך שההסכם שנחתם שלשום בשעת לילה מאוחרת בין משרד האוצר למשרד הביטחון כולל 300 מיליארד שקל — 60 מיליארד שקל בשנה למשך חמש שנים — העבודה עליו התנהלה בצורה עקומה להפליא, ודאי בשבוע־שבועיים האחרונים.

הפרטים המלאים על העניין הזה עדיין לא ברורים, בעיקר משום שישנם הרבה מאוד גורמים שפועלים מאחורי הקלעים ומפיצים מידע סותר, אך גם משום שמשרדי האוצר והביטחון מתעקשים שלא לפרסם את ההסכם הזה לציבור, לפחות לפי שעה. 300 מיליארד שקל מכספי משלם המסים, אבל משלם המסים לא צריך לדעת.

הנה מה שאנחנו כן יודעים. גולת הכותרת של ההסכם התקציבי בין משרד הביטחון לבין משרד האוצר היא הוודאות התקציבית שההסכם הזה מייצר עבור מערכת הבטחון מצד אחד, והתמריץ המובנה שהוא מייצר למערכת הביטחון להתייעל. זאת משום שמשרד הביטחון יודע שכל שקל שהוא יחסוך בתהליך התייעלות כלשהו, יגדיל את התקציב הפנוי לאימונים או להתעצמות צבאית.

מלבד זאת, ההסכם כולל שינוי מבני בתקציב, שהיה חשוב מאוד למשרד הביטחון. לראשונה יוצאו מתוכו כמה הוצאות תקציביות שהתנפחו מאוד בשנים האחרונות. כל הטיפול בנכי צה״ל ובמשפחות השכולות למשל ימשיך להיות מנוהל בידי משרד הביטחון, אולם הכסף יחסה תחת סעיף תקציבי אחר. המשמעות היא חיסכון תקציבי אדיר, לא בטווח המיידי אבל בהחלט בטווח הבינוני.

באופן דומה, גם תשלומי הארנונה יוצאו מתוך סעיף הביטחון וירוכזו תחת סעיף אחר, בניסיון של האוצר לחלק מחדש את ההכנסות מארנונה כך שיקבלו אותן רשויות מקומיות חלשות יותר (הדבר תלוי בהסכמות מול משרד הפנים). גם אם החלוקה תישאר כפי שהיא היום, משרד הביטחון יודע מעתה כי הבעיה הזו אינה שלו, וכי אם הרשויות המקומיות עושות תרגילים בשביל להגדיל את הארנונה — זו הבעיה של האוצר.

בניגוד לדרישת מערכת הביטחון, סעיף הפנסיה, שהיקפו כ־8.5 מיליארד שקל, יישאר בתוך תקציב הביטחון. זאת משום שלא הסכימו לוותר על התוספות התקציביות שהרמטכ״ל מעניק לאנשי הקבע שמגיעים לגיל הפרישה בפנסיה תקציבית (העלאה של 6% ויותר).

הדברים העיקריים שמשרד האוצר קיבל בתמורה, הם הגברת השקיפות ולקיחת חלק משמעותי יותר בתהליך בניית תקציב הביטחון, וכן שינוי של מודל הקבע. בתחום הזה אגף תקציבים מקווה שהשינוי יביא לחיסכון כספי בטווח הארוך, אם כי ישנם גורמים רבים — ובראשם הממונה על השכר — שטוענים שמדובר באשליית שווא וכי רק משרד הביטחון הרוויח.

מלחמות פנימיות באוצר

בכל הנוגע להסכם הזה, עדיין רב הנסתר על הגלוי. מתוך כל השיחות ש״כלכליסט״ ערך בימים האחרונים עם כל הגורמים האפשריים, זו התמונה שמתקבלת: ועדת לוקר לבחינת תקציב הביטחון הגישה סוף סוף את המלצותיה בחודש יולי, שנה וחצי אחרי שהוקמה בידי ראש הממשלה. התגובה של שר הביטחון משה יעלון היתה אלימה. הוא מיהר להכפיש את הדו"ח, את חברי הוועדה ואת לוקר עצמו. דובר צה״ל מוטי אלמוז מיהר להגדיר את הדו"ח ״כדור בין העיניים של צה״ל״, ואף שננזף וחזר בו בהמשך מהדברים, האווירה הפכה עכורה. במיוחד התערערו היחסים בין ראש הממשלה נתניהו שהקים את הוועדה והציב בראשה את איש אמונו ומזכירו הצבאי לשעבר אלוף (במיל׳) יוחנן לוקר, לבין שר הביטחון משה יעלון.

לכאורה, הכל נדם. נתניהו ושר האוצר משה כחלון אישרו את תקציב המדינה בחודש אוגוסט בממשלה, נתניהו הכריז שתקציב הביטחון יגדל, ומינה את מנכ״ל משרדו הטרי אלי גרונר ויו״ר המועצה לביטחון לאומי יוסי כהן לרכז עבודת מטה בשביל להכריע אילו מהמלצות ועדת לוקר יש לאמץ, וכיצד.

בפועל קרה משהו אחר לגמרי. בזמן שגרונר וכהן מתקדמים באיטיות עם עבודת המטה שלהם, הפקידים הבכירים של משרדי האוצר והביטחון התחילו לעבוד לבד, בגיבוי השרים יעלון וכחלון. המגעים נוהלו בין מנכ״ל משרד הביטחון דן הראל, סגן הרמטכ״ל והיועץ הכספי לרמטכ״ל, לבין ראש אגף תקציבים אמיר לוי, סגנו לענייני ביטחון נח הקר ואנשיהם.

נתניהו ו"מכתב המריבה" שהצית את האש. נשלח על ידי גרונר למנכ"ל משרד הביטחון דן הראל, ועל הדרך גם לכל יתר פקידי האוצר, שהבינו דרכו שמגבשים הסכם מאחורי גבם

כעבור חודש וחצי של פגישות עבודה, שבהן כל צד העלה על השולחן את הקווים האדומים מבחינתו ואת הדברים שחשובים לו, המשא ומתן נתקע. זה קרה ככל הידוע סביב הדרישה של האוצר לאמץ את המלצות ועדת לוקר לשינוי מודל הפנסיה של אנשי הקבע, לבטל את פנסיית הגישור מגיל 42 ועד 67 ולהפוך אותה למענק חד פעמי עם הפרישה מצה"ל.

כשהצדדים ראו שהעסק הפסיק להתקדם, נכנסו לתמונה מנכ״ל משרד האוצר שי באב״ד בשליחות השר כחלון, בשיתוף סגן שר האוצר איציק כהן. באב״ד קיבל הכרעה עקרונית — לא משנים את מודל הפנסיה. אנשי אגף תקציבים מחו, לפחות חלקם, אבל ההכרעה התקבלה.

מרגע זה המשא ומתן החדש והתקדם במהירות, עד שנתניהו ואנשיו הבינו שנרקם להם הסכם מתחת לאף, מבלי שהם מעורבים בו. זו היתה הסיבה לכינוס ישיבה בהולה ביום שישי לפני שבועיים בבית ראש הממשלה, שם נתניהו למד כי ההסכם, הלכה למעשה, נמצא בשלביו האחרונים. לא נותר לו כל כך מה לעשות. במוצאי שבת הוצג הסכם העקרונות בפני הקבינט הביטחוני ואושר.

בשלב הזה — הדעות חלוקות מדוע ובשליחות מי — התרעמו יתר הפקידים הבכירים של משרד האוצר, ובעיקר החשבת הכללית מיכל עבאדי־בויאנג'ו והממונה על השכר קובי אמסלם (ובמידה פחותה יותר גם ראש רשות המסים משה אשר), על כך שההסכם גובש מאחורי גבם ובלי התייעצות איתם.

זאת ועוד, עבאדי־בויאנג'ו ואמסלם טענו כי המספרים שנמצאים בהסכם אינם נכונים או שלא קיבלו תיקוף על ידי גורמי המקצוע המתאימים במשרד האוצר, וכי חלק מהצעדים שכלולים בו אינם ניתנים לביצוע מבחינה משפטית, בעיקר בתחום השכר ויחסי העבודה.

ההתנגדות הזאת הביאה לעיכוב בגיבוש ההסכם הסופי, ואפשרה לראש הממשלה ולמנכ״ל משרדו אלי גרונר לנסות ולתפוס בעלות על התהליך. במטרה להאיץ את המהלך כחלון ויעלון החליטו לחתום על הסכם עקרונות, כך שלא ניתן יהיה לחזור ממנו בהמשך. זה גם היה המסר העיקרי שעלה באותם ימים מאגף תקציבים: לא ניתן לשנות את עקרונות ההסכם הזה. ימים ספורים לאחר מכן, בשבוע שעבר, כחלון ויעלון הזמינו את המצלמות ואת התקשורת להיות עדים לחתימה על הסכם העקרונות. עוד באותו יום ההתנגדויות בתוך משרד האוצר הפכו קולניות יותר, עד לפיצוץ חזיתי בישיבה ארוכת שעות שנערכה בלשכתו של מנכ״ל המשרד שי באב״ד.

ההתנגדויות האלה הביאו לכך ששלשום, בשעות האחרונות של גיבוש הנוסח הסופי של ההסכם המפורט, נמחקו מתוכו מספר סעיפים בשל התנגדות נחרצת של הממונה על השכר, והוכנסו סעיפים אחרים שהבהירו כי אם אגף החשב הכללי ימציא נתונים אחרים לגבי נושאים מסוים תהיה לכך משמעות.

בשורה התחתונה, ההסכם שנחתם לא מוצא חן בעיני חלק מהפקידים הבכירים באוצר, לא מוצא חן לפחות בחלקו בעיני ראש הממשלה שטרם בירך פומבית על המוגמר, ובטח לא לקח או קיבל על כך קרדיט. ההערכות במערכת הפוליטית הן כי נתניהו ינצל את ההזדמנויות הראשונות שיהיו לו בשביל להכניס שינויים בהסכם.

הציבור משלם ושותק

בכל מקרה, לציבור ההסכם עדיין לא גלוי וכנראה לא ייחשף בקרוב. כש״כלכליסט״ פנה אתמול למשרד האוצר בבקשה לקבל את ההסכם, התשובה היתה שבשלב זה הוא לא יתפרסם. לשאלה מדוע ענו שאין נימוק, ושההסכם יפורסם בעתיד. סביר שגם כשייחשף, חלקים רבים בו יושחרו.

באופן רשמי יוסתר רק מה שעלול לסכן את ביטחון המדינה, כמו מספרים של כוח אדם וכדומה, אך המעטה של ביטחון המדינה מאפשר להסתיר גם מחברי הכנסת ומהדרג המקצועי במשרדי הממשלה, וגם מהציבור עצמו, שכאמור מממן מכיסו את התקציב הזה ואמור לסמוך על מערכת הביטחון ששומרת עליו. מעבר לסוגיות הביטחוניות, שגם בחלקן יש לציבור את הזכות להיות מעורב ולדעת, מדובר לא פחות בסוגיות חברתיות שצריכות לקבל ביטוי ציבורי לפני שהן נחתמות — כמו למשל פערי שכר בין מגזרים בשירות הציבורי.

ההסכם רחוק מלהיות משאת נפשו של משרד האוצר. נראה שלחצים פוליטיים וההבנה כי 3 מיליארד השקלים שניתנו כתוספת יגיעו בכל מקרה למשרד הביטחון הביאו אותו בסוף לחתום על הסכם שבהיבטים מסוימים נראה כאילו נכתב על ידי משרד הביטחון בלבד. כל זה מעלה חשש שמלבד הסוגיות הביטחוניות, גם הרצון שלא לחשוף "כשלונות" יביא לפרסום נוסח מעומעם יחסית של ההסכם.

ההתנגדות העזה שהגיעה מכיוון בכירי האוצר מאז שנחשפו לעקרונות ההסכם רק מחזקת את העוול שנעשה לציבור, שכן ללא ספק מדובר בהסכם שנוי במחלוקת.

מעבר לסוגיות הקשורות לשכר ולקצבאות הפנסיה ששוויין גבוה בהרבה משל שאר הציבור, גם על התוספת של 3 מיליארד שקל לתקציב שכלולה בסיכום בין המשרדים צריך לתת את הדעת. באוצר אגב טרם מסרו מאיפה יגיעו אותם 3 מיליארד שקל.

ממשרד האוצר נמסר: "משרד האוצר נוהג בשקיפות רבה בכל התנהלותו בנוגע לתקציב המדינה, ולראייה פרסם לפני כשבועיים את כלל ההסכמים הקואליציוניים שנערכו במסגרת התקציב. ההסכם שנחתם עם משרד הביטחון כולל מטבע הדברים חלקים מסווגים, ועל כן לא נוכל בשלב הזה לפרסם אותו".