חדרה: עיר עם אנרגיה שלילית

ילדים, כלבים, רוכבי אופניים ומשפחות בפיקניק ממלאים את הפארק הירוק שמשתרע במקביל לנחל עד הדלתא הקטנה שנוצרה קרוב לים. משם נמתחת טיילת, המשקיפה לים לאורך כמה קילומטרים ומשרתת בבקרים את חובבי הריצה, רובם תיירים. בערבים המסעדות שבקומת הקרקע של בתי המלון, בצדה המזרחי של הטיילת, מלאות סועדים מקומיים ותיירים, הנהנים מבריזה נעימה.

התמונה הפסטורלית הזאת היא ככל הנראה לא זו שאתם רואים לנגד עיניכם כשאתם חושבים על חדרה. מי שחולף על פני העיר על כביש 4 רואה את כיכר המשטרה העמוסה ואת השיפודיות שמסביב לה, והנוסעים בכביש 2 ודאי יזהו אותה עם הארובות העשנות.

פרנסי העיר מבקשים לשנות את התדמית שדבקה בה - ולא בכדי - ולהפוך אותה לעיר תיירות הנשענת על רצועת חוף הים הנאה שלה. בשנים האחרונות מקודמות בעיר תוכניות לבניית עשרות אלפי דירות, בתי מלון ומסחר לאורך החוף, משכונת עין הים החדשה, דרך גבעת אולגה ועד תחנת הכוח רבין שבצפון. אין מומחה נדל"ן שלא יסכים כי הפוטנציאל הגלום ברצועת החוף הזאת אדיר, וכי חיבורה של העיר לים יחולל בה פלאים. זו אחת מעתודות הקרקע המעטות בבעלות פרטית שאינה מפותחת. מה שנותן רוח גבית לתוכניות האלה הוא התעוררות שוק הנדל"ן בחדרה בשנים האחרונות, ובעיקר העובדה שהזינוק במחירי הדירות בארץ פסח על העיר, והיא מציעה אלטרנטיבה זולה יחסית.

מה הסיבות לכך שפנינת הנדל"ן הפוטנציאלית הזאת דרכה במקום וחדרה נותרה עיר רדומה ולא אטרקטיבית, בזמן ששכנתה נתניה, למשל, התפתחה פלאים והשאירה אותה הרחק מאחור?

לחדרה יש עבר הנהגתי מפוקפק. ב־2005 הורשע ראש העירייה דאז ישראל סדן, שכיהן בתפקיד מאז 1998, במתן שוחד. מחליפו חיים אביטן נעצר ב־2013 בגלל חשדות דומים, ולאחרונה נסגר התיק נגדו בעקבות חוסר ראיות. עוד קודם, ב־2010, פיזר משרד הפנים את מועצת העירייה בשל אי־סדרים והקים ועדה קרואה.

על פי מהנדס העיר נועם גרייף, חדרה ייחודית לעומת ערים גדולות אחרות משום ש־93% מהקרקעות שבתחומה המוניציפלי הן בבעלות פרטית ורק 7% בבעלות המדינה. משום שאינה תלויה במשרד הבינוי או ברשות מקרקעי ישראל, שאחראים לפיתוח קרקעות המדינה, להנהגתה יש יכולת להכתיב את קצב הפיתוח ומיקומו.

פיתוח הקרקעות הפרטיות תלוי באגרות ובהיטלים שהעירייה גובה מהיזמים, לכן חדרה מוציאה היתרי בנייה רק במגרשים שבהם ביכולתה של גביית האגרות לממן את מלוא הפיתוח, וָלא - ייווצר הפסד.

מושב בית אליעזר. סיפוחו לחדרה הוריד את האשכול הסוציו־אקונומי מ־8 ל־5 צילום: אלעד גרשגורן

לדברי גרייף, "הפסיקה אומרת שאם אין תשתיות העיר לא חייבת לתת היתרי בנייה, גם אם חלה על המגרש תוכנית בניין עיר תקפה (תב"ע), לכן בשלב הראשון יש לעשות בחינה כלכלית - אם פרויקט לא מחזיק את עצמו לא נוציא לו היתר בנייה". אלא שבמקרים מסוימים חרגה העירייה מהמדיניות הזאת. "יש פרויקטים שלא החזיקו את עצמם, ובכל זאת החלטנו לקדמם", אומר גרייף, "למשל פרויקט של אפריקה ישראל, שלא היה מאוזן אבל הלכנו עליו משום שראש העירייה רצה חברה גדולה כמו אפריקה ישראל".

ואולם, על פי דו"ח שהכינה חברת הייעוץ טלדור לעיריית חדרה, בשנים האחרונות חל שינוי בעיר, ומאז נבחר צביקה גנדלמן לראשות העירייה ב־2013 תקציבה מאוזן. יזמים שעימם שוחחנו מעידים כי השינוי מורגש גם בתחום התכנון והבנייה. רמת הוודאות עולה ועימה התחושה כי בעירייה מבקשים לסייע ולקדם פיתוח.

עיר מפולגת והיעדר נגישות למרכז

חדרה סובלת מקשיים תכנוניים שנובעים מהשטח העצום שעליו היא נפרסת. לדברי גרייף, העיר, שבה רק 100 אלף תושבים, פרוסה על שטח של 54 אלף דונם - שהוא למעשה כמו שטחה של תל אביב, או שטחן המשותף של כפר סבא, רעננה והרצליה יחדיו. המרחק מהקצה המערבי לקצה המזרחי בעיר הוא 7 ק"מ, כמו המרחק מחוף הים בתל אביב לקריית אונו. נוסף על כך, העיר משוסעת על ידי תשתיות בלי סוף: כביש 4 חוצה אותה, כביש 2 מנתק אותה מהשכונות המערביות, שבהן גבעת אולגה ועין הים, כביש 65 עובר בה, יש בה מסילת רכבת, ופרוסים בה קווי דלק של תש"ן וקצא"א.

נוסף על התשתיות שחוצות אותה, הולידו גלי העלייה והיישובים שסופחו אליה עם השנים ישות מוניציפלית אחת שבה שכונות נפרדות, השונות באופיין זו מזו. המרחק בין השכונות ותכנון שגוי הביאו למצב שבו עבור מרבית תושבי העיר הגעה אל החנויות ומשרדי הממשלה מחייבת נסיעה ברכב.

כדי להתגבר על בעיות התכנון הקשות של חדרה, פיזורה העצום והניתוק שיש בה בין המזרח למערב יש לפתח את מרכז העיר ולבנות בו דירות וכך ליצור רצף עירוני. בנייה בשולי העיר במקרה זה תגביר את הפרבור שלה.

השכונה שגזלה את קופת העירייה

עם כינון המנדט הבריטי בארץ היתה לחדרה עדנה, והוקמו בה תחנת רכבת וארבעה מחנות צבאיים שתרמו לביסוסה הכלכלי, והיישובים חפציבה, כפר ברנדייס ונווה חיים הפכו שכונות לוויין שלה.

שכונת הפארק שנבנית במזרח חדרה. תרמה צילום: אלעד גרשגורן

על פי גרייף, ההידרדרות הכלכלית של העיר החלה בעקבות הקמת שכונה חדשה בשוליים המזרחיים של המושב בית אליעזר שסופח לעיר. זה קרה בראשית שנות התשעים כאשר קלטה ישראל מאות אלפי מהגרים ממדינות ברית המועצות לשעבר.

לדבריו, "מבחינה אורבנית זה היה אסון בגלל שילוב של הבנייה הכפרית של המושב עם בנייה רוויה חדשה שהוקמה עבור העולים, ובמיוחד משום שנוצרה שכונה חדשה מנותקת מלב העיר, ללא מוסדות חינוך, תרבות ותעסוקה. בנו אז רק מגורים, בלי שום שירות לתושב. העיר ספגה את העלות השולית, שכן היא היתה צריכה להשקיע מקופתה כדי להקים תשתיות: בתי ספר, גני ילדים, בתי כנסת, כבישים, מערכות מים וביוב. כספים כלל־עירוניים תועלו לבית אליעזר. היא נהפכה לשכונה הגדולה בעיר ומנתה 22 אלף תושבים - רבים מהם מחוסרי עבודה. בתוך שנים אחדות הידרדרה חדרה מאשכול סוציו־אקונומי 8 לאשכול 5".

כיום החלק הוותיק של השכונה, שלמעשה היה קודם לכן מושב בית אליעזר, מבוקש מאוד לעומת החלק שנבנה בשנות התשעים, וההבדל במחירי הדירות ביניהם הוא כמעט פי שניים. דרכי הגישה אל השכונה השתפרו בעקבות סלילת כביש 9 ובניית שכונת הפארק בשנים האחרונות.

התלות בארנונה מהגופים הגדולים

בהיעדר קריית עסקים משמעותית, חדרה תלויה בארנונה המגיעה מהגופים הגדולים הפועלים בה - תחנת הכוח אורות רבין שמופעלת בידי חברת החשמל, בית החולים הלל יפה ומתקן ההתפלה.

חדרה מדורגת כיום באשכול סוציו־אקונומי 6. על פי ניתוח של משרד הפנים, כל דירה ברשות מקומית המשתייכת לאשכול זה יוצרת לעירייה גירעון של 1,000–3,000 שקל, שכן משקי הבית בה צורכים שירותי חינוך ורווחה רבים והתושבים זכאים להנחות בארנונה. כדי שרשות מקומית תשמור על איזון, 40%–45% מהתקציב שלה צריכים להגיע ממגורים ו־55%–60% מייעודים אחרים. במקרה שבו היחס אחר, ולו במעט, הרשות עתידה להיקלע לגירעון.

בשל פעילות החברות הגדולות בה חדרה דווקא מאוזנת מהבחינה הזאת, אך מנגד, התלות שלה בארנונה שמשלמת חברת החשמל, לא תמיד פועלת לטובת התושבים – אשר סובלים מזיהום אוויר לא מבוטל. זיהום אוויר שכעת פועלים במשרד האנרגיה להפחיתו.

ראשי העירייה לשעבר ישראל סדן (מימין) וחיים אביטן. שחיתות וחשדות להתנהלות לקויה צילומים: אלעד גרשגורן, אוראל כהן

הקפיצה הלא צפויה בהיקפי הבנייה

עד לפני חמש שנים שוק הנדל"ן בחדרה היה שרוי בקיפאון, אך בשנים האחרונות נרשמה קפיצה בהיקפי הבנייה - כזו שהעירייה לומדת כעת להתמודד איתה. על פי דו"ח של חברת הייעוץ טלדור, בשנים 2008 ו־2009 הוצאו היתרים לבניית 204 ו־208 דירות בהתאמה, כלומר בכל אחת מהשנים נבנו כחמישה־שישה בניינים חדשים בעיר. ב־2010 כבר הוכפל הנתון, והוצאו היתרים לבניית 526 דירות. ב־2012 הוצאו היתרים לבניית 952 דירות, וב־2015 נרשם שיא: הוצאו היתרים לבניית 1,344 דירות.

יניב בל, מבעלי חברת הבנייה טאוורס שפועלת בעיר, מסביר כי הסיבה לעלייה במספר הפרויקטים היא שעליית המחירים בארץ פסחה באופן יחסי על חדרה. "קרקע ליחידת דיור עולה כאן 400 אלף שקל, לעומת 800 אלף שקל בכפר סבא ו־600 אלף שקל בנתניה השכנה. נוסף על כך, קל לעשות עסקאות בחדרה משום שהקרקעות פרטיות, ואין תלות ברשות מקרקעי ישראל".

בשנים האחרונות החלו לפעול בעיר גם חברות הבנייה המובילות, בעיקר בחלק המזרחי בשכונת הפארק שנבנית עתה ממערב לבית אליעזר, שבעקבות הקמתה ייווצר לראשונה רצף עירוני מבית אליעזר עד מרכז העיר. עד היום נבנו בשכונה 2,400 דירות, בין היתר על ידי החברות אזורים ושיכון ובינוי. לא רחוק משם בונה חברת אפריקה מגורים 200 דירות.

ואולם, מנכ"ל אפריקה מגורים אורן הוד טוען כי היקפי הבנייה שנחתו על העירייה יצרו תקלות ופער כספי. "פתאום עיר שעובדת מעט יוצאת לביצוע של מאות דירות". עם זאת, הוא מציין כי היא השכילה לעשות קפיצה ולהתנהל באופן מקצועי באמצעות הקדמת התשלומים: כדי לאפשר לעירייה לפתח את התשתיות בעיר חברות הבנייה משלמות את היטלי הפיתוח מראש ולא על פי קצב הוצאת היתרי הבנייה.

התוכנית שיכולה להציל את העיר

למרות הצורך הברור במגורים ראויים במרכז העיר - בשל הקרבה לשירותים כמו קופת חולים או ביטוח לאומי - ניתן לראות כי היזמים הגדולים נרתעים מהקשיים התכנוניים המעיבים על האזור ובוחרים להשקיע דווקא בחלק המזרחי של חדרה. כך, המבנה המפוזר שלה, שפוגע במרקם העירוני, נשמר. לדברי בל, שרוב הפרויקטים שלו במרכז העיר, יש ביקוש רב למגורים במרכז, בעיקר מצד תושבים ותיקים. "מדובר באנשים מבוגרים שגרו בקוטג'ים עם המשפחות שלהם, אך אחרי שהילדים עזבו את הבית הם רוצים לגור במרכז העיר, ומחפשים קרבה לקופת חולים, לדואר, לביטוח לאומי. לזוג מבוגר אין מה לחפש בשכונת הפארק במזרח העיר, לא מתאים לו אורח חיים של יציאה בשש בבוקר לעבודה מחוץ לעיר וחזרה בערב".

מהנדס העיר נועם גרייף: "לפי תוכנית המתאר ייבנה רובע ענקי על חוף הים - 15 אלף דירות. הציפיות והמחירים מרקיעים שחקים, וכבר יש סחר ספקולטיבי בשברירי מגרשים" צילום: זהר שחר

על פי אתר מדלן, מחיר למ"ר בנוי במרכז העיר הוא 12.4 אלף שקל, והשכרת דירת 3 חדרים יכולה לייצר תשואה של 3.4% - נתונים שאינם נופלים מאלה שנרשמו במזרח העיר: 13 אלף שקל למ"ר ותשואה של 3% מהשכרה. בשכונות המערביות של חדרה, במיוחד בצפון, המחיר כבר הגיע לכ־17–20 אלף שקל למ"ר - מחיר שמשקף את המיקום, ואת ציפיות הרוכשים ממימוש תוכניות עתידיות.

ב־2014 אושרה סוף סוף תוכנית מתאר חדשה לחדרה, שביקשה להתמודד עם הקשיים התכנוניים שמהם סובלת העיר באמצעות בנייה במרכזה ופיתוח של רובע ענקי על חוף הים מצפון לגבעת אולגה. התוכנית כוללת 24 מתחמים, ובהם 15 אלף דירות, והיא מצטרפת לתוכניות שכבר אושרו לבניית 30 אלף דירות, רובן במגרשים בלב העיר. בעקבות אישורה החלה חדרה לקדם את התוכנית לבנייה ברובע הים, הכוללת 10,000 יחידות דירות, 1,400 חדרי מלון ומרינה. הוועדה המקומית אישרה אותה, ולפי גרייף, ב־2018 תפקיד אותה הוועדה המחוזית להתנגדויות.

הציפיות מרקיעות שחקים, וגם המחירים, וכבר יש סחר ספקולטיבי בשברירי מגרשים, המשקפים לטענת המוכרים "זכות לדירה". אבל בעירייה מבהירים כי עוד מוקדם לקבוע מה תהיה צפיפות הבנייה, ולכן איש לא יודע כמה מ"ר משקפת באמת זכות לדירה.

עם תוכנית רובע הים קידמה עיריית חדרה תוכנית ענקית להתחדשות גבעת אולגה, ובה פוטנציאל להוספת כ־4,700 דירות לשכונה במסגרת פינוי־בינוי, ולא פחות חשוב מכך: היא כוללת את הריסת בנייני הרכבת הישנים לטובת מבנים חדשים וחידוש של תשתיות השכונה. הפוטנציאל הגלום בשכונה שעל שפת הים לא נסתר מיזמים, והם כבר החלו לקדם תוכניות מפורטות הנגזרות מהתוכנית הגדולה. כך, אזורים מקדמת בנייה של כ־2,000 דירות במקום 350 דירות; חברת פרפקט הנדסה מבקשת לבנות 1,100 דירות במקום 172; וחברת ארזים מבקשת להוסיף במתחם אחר כ־300 במקום 36 הקיימות בו. גם משרד הבינוי מקדם תוכנית באולגה לבניית 1,100 דירות במקום 200 בהליך של פינוי־בינוי.

אסף זנזורי, רכז משמר התכנון בחברה להגנת הטבע: "התהליך העקום בנושא תוכנית המתאר הוא דוגמה מובהקת לשיטה שבה הותמ"ל דורסת ברגל גסה תכנון של שנים"

אבל בעיות התחבורה הקשות, ובמיוחד נתיבי היציאה והכניסה הצרים המחברים אותה עם חדרה וכביש 2, מונעות מאותם יזמים את ההזדמנות לשקם את השכונה, וגבעת אולגה תיאלץ לחכות. משום שבין חדרה לבינה חוצץ כביש 2 ישנו נתיב גישה שעובר ביניהן בדמות גשר צר. על פי גרייף, רמת השירות של נתיב הגישה הזה היא F (בסולם הערכים של משרד התחבורה A מסמל כביש פנוי וזורם ו־F מסמל כשל מערכתי ופקקים מרובים), ולכן אי אפשר להוסיף דירות חדשות באזור. לנוכח רמת השירות הירודה של כביש הגישה אל השכונה במצב הנוכחי אפשר להוציא לפועל רק כ־10% מהדירות המפורטות בתוכניות.

סלילת כביש עוקף תאפשר לבנות 30% מהדירות החדשות. הרחבת מחלף אולגה החדש תאפשר לבנות 65% מהדירות החדשות.

הסיכול הממוקד של האוצר

אם כך, רק השלמת שורה ארוכה של משימות להרחבת צמתים שונים בחדרה תאפשר את מימושה המלא של תוכנית המתאר. ובמילים אחרות, בגבעת אולגה מחכים לממשלה.

ואולם, אל מול השאיפה לחזק את לב העיר ולפתח את המערב והבוננזה הכלכלית שמצפה לבעלי הקרקע ולעירייה ניצבים כוחות כבדי משקל, שמושכים דווקא לפיתוח מזרח העיר ולהמשך הזנחת המרכז הוותיק והמערב הנוצץ. חדרה מצויה כיום בנקודת הכרעה שתשפיע בדרמטיות על עתידה בשנים הקרובות - שכונת ענק חדשה שמשרד האוצר מבקש להקים במזרח ויש חשש כי תעמיק את הפרבור של העיר ותכביד על כלכלתה או חיבור חלקי העיר ויצירת רצף מהעיר כולה לים. כל אחד מהפרויקטים האלה כרוך בהשקעה של מיליארדי שקלים ולכן קשה לראותם מבוצעים בכפיפה אחת.

כאמור הנהגת העירייה אישרה רק ב־2014 את תוכנית המתאר שאינה מאפשרת בנייה במזרח העיר, אך באוצר מבקשים לפתח דווקא שם משום שזו עתודת הקרקע היחידה שבבעלות המדינה. כדי לעקוף את תוכנית המתאר של העירייה ואת תוכנית המתאר המחוזית הם מקדמים את תוכניתם בותמ"ל (ועדה לקידום מתחמים מועדפים לדיור), שהיא ועדה הכפופה למשרד האוצר ולה סמכות לאשר כל תוכנית גם אם היא סותרת תוכניות אחרות.

הכניסה לחדרה על רקע ארובות תחנת הכוח אורות רבין. מחירים נוחים לא מצליחים להרים את העיר צילום: אלעד גרשגורן

מסתמן כי העובדה שמרבית הקרקעות בלב העיר פרטיות, אשר בעיני היזמים והעירייה נתפסת כיתרון, היא למעשה גם הצרה של העיר. מאז נכנס משה כחלון לתפקיד שר האוצר נחושים במשרדו ליצור עוד אלפי דירות ברחבי הארץ כדי לעמוד בהבטחת הבחירות שלו. השיטה שהנהיג היא תכנון מואץ, הקדמת הפיתוח ומימונו בדיעבד באמצעות כספים שמשלמות חברות הבנייה שחוכרות את המגרשים מהמדינה. השיטה הזאת מן הסתם לא עובדת בקרקע פרטית - שההכנסות משיווקה מוזרמות לבעל הקרקע ולא למדינה.

מי שעוקב אחר התוכנית מקרוב הוא אסף זנזורי, רכז משמר התכנון בחברה להגנת הטבע. לדבריו, "השילוב של ראש עירייה חלש, הכמה לתקציבים והישגים קצרי טווח על חשבון העתיד, עם ראש קבינט דיור דורסני מונע את גניזת תוכנית זו, שכל גורמי התכנון מתנגדים לה. התהליך העקום והרע שמתקיים בנושא דנן הוא דוגמה מובהקת לשיטה שבה הותמ"ל דורסת ברגל גסה תכנון בר־קיימא שעמלו עליו במשך שנים, ובפרט במקומות שבהם אין מצוקת תכנון או מימוש. הדבר נעשה אגב הפקרה מכוונת מראש של נושא התשתיות וטובת העיר לשם השגת יעדי השר בנושא מספר יחידות הדיור שמתוכננות בשנה".

לטענתו, החברה להגנת הטבע מלווה תושבים בהתנגדות להקמת השכונה. "הם גייסו עד כה כ־2,000 חתימות של מתנגדים ומוכנים להירתם למאבק, ואף מתקיימת התייעצות משפטית לתקיפת התוכנית בערכאה משפטית".

לעמדתו של זנזורי שותפים גורמי תכנון בכירים במינהל התכנון, ובהם ליאת פלד, מתכננת מחוז חיפה, שכתבה במרץ 2017 למתכננת הותמ"ל דקלה פרסיקו כי השכונה שמשרד האוצר רוצה להקים במזרח העיר "נמצאת בשוליים, הרחוקים ממרכז הכובד האורבני, ועלולה ליצור מצב של ניצול לא יעיל של התשתיות הקיימות. יש לאפשר לעיר להתמקד במטרות וביישום תוכנית המתאר שאושרה לפני פחות משנתיים ולהתרכז בפיתוח פנימה ולא בפאתי העיר במזרח".

בעיריית חדרה אמרו ל"מגזין כלכליסט" כי לא יצאו נגד תוכניות האוצר מתוך הבנה שאין להם ברירה ושכך או אחרת התוכנית תאושר והם מעדיפים להיות שותפים לתהליך.