האתגר: מדיניות מאוזנת

פרופ' הרברט שטיין, מי שהיה ראש המועצה הלאומית לכלכלה בארצות הברית, כותב בספרו "On the other hand" (או בתרגום חופשי, "מצד שני"), כי שם הספר ניתן בהשראת אמירה של הנשיא הארי טרומן, שאמר שהלוואי שהיה לו כלכלן בעל זרוע אחת בלבד. טרומן, טוען שטיין, טעה: הוא היה זקוק לכלכלן עם שתיים או אפילו שלוש־ארבע זרועות, כזה שיגיד לו לא רק "מצד שני", אלא לפעמים גם "מצד שלישי". בנושאי מדיניות, כותב שטיין, נדיר שכל העדויות או השיקולים מצביעים לצד אחד.

לעתים מזומנות צריך להזכיר זאת לנשיאים, לפרשנים ולפעמים אפילו לכלכלנים. כמו הרבה דברים בחיים, גם ניהול מדיניות כלכלית הוא אמנות האיזונים בין שיקולים שונים.

* * *

מצד אחד היינו רוצים ממשלה גדולה מספיק, שתספק שירותים ברמה נאותה. מצד שני, אנו מעוניינים בממשלה שאינה דוחקת את הסקטור העסקי. העובדה שההוצאה הציבורית האזרחית בישראל (ללא ריבית וביטחון) נמוכה בכ־10 נקודות האחוז מזו הממוצעת במדינות המפותחות מעידה על כך שהשירותים לאזרח פה נופלים מהמקובל.

ד"ר קרנית פלוג. בעולם שבו הציבור מודד את מצבו על פי אמות מידה גלובליות, מרחב התמרון של הממשלות מוגבל צילום: עומר מסינגר

בהתאם לכך, מצד אחד נדרשת רמת מיסוי שמאפשרת את מימון ההוצאה הציבורית תוך שמירה על הגירעון. מצד שני, רמת המיסוי לא יכולה להיות גבוהה מדי, אחרת היא עלולה לפגוע בתחרותיות ובצמיחה. העובדה ששיעור המס בישראל ביחס לתוצר נמוך בכ־1.5 נקודות האחוז מהממוצע ב־OECD סותרת את הטענה הנשמעת לא פעם על נטל מס גבוה בהשוואה בינלאומית. זאת ועוד - גם את הוצאות הביטחון צריך לממן.

מצד אחד, היינו רוצים הרכב הוצאה ציבורית שמבטיח רמת שירותים חברתיים סבירה. מצד שני קיימת הוצאה ביטחונית גבוהה, ומצד שלישי היינו רוצים להקדיש משאבים מספקים גם למנועי צמיחה (תשתיות, תמיכות של המדען הראשי ועוד). כאן ישנה חשיבות מיוחדת ליעילות ההוצאה או ההשקעה הציבורית: חשוב, למשל, להשקיע רק בקווי רכבת שהם בעלי תשואה כלכלית מובהקת (האם הרכבת לאילת ורכבת העמק הן כאלו?), ולבחון את ההשקעה בבניית נמל (אחד או שניים) על פי אמות מידה של הצדקה כלכלית. לצד כל אלה, רצוי להעלות את מס ההכנסה השלילי, שיכול למזער את העלייה בעוני הנובעת מהקיצוץ בקצבאות - זה שנדרש כדי לטפל בבעיה הפיסקאלית.

מצד אחד, היינו רוצים תמהיל מסים שממזער את הפגיעה ביעילות (למשל, המע"מ), אבל גם כזה המטפל באי־השוויון (למשל, מס הכנסה פרוגרסיבי). העובדה שהמס העקיף אצלנו גבוה והמס הישיר נמוך, ובהינתן העובדה שרמת אי־השוויון גבוהה ביחס למדינות אחרות - מרמזות על כך שהיה רצוי לשנות את התמהיל לכיוון מיסוי ישיר גבוה יותר ועקיף נמוך יותר.

מצד אחד אנו רוצים מערכת רגולציה המבטיחה ממשל תאגידי וניהול תקינים, שקיפות ויציבות. מצד שני, אנחנו מעוניינים ברגולציה שאינה חונקת או פוגעת יותר מדי בפעילות הכלכלית ובתחרותיות. בעניין זה, רצוי להזכיר כי שמירה על יציבות הבנקים היא קריטית, אך ראוי להמשיך את המאמץ להגברת התחרות בענף באמצעות המשך יישום המלצות ועדת זקן.

לא פעם אנו נדרשים לאיזון בין שיקולי טווח קצר ושיקולי טווח ארוך, כמו פיתוח מול קיימות. כך למשל, בהחלטה על יצוא הגז. גם במדיניות המוניטרית אנו מחפשים את האיזון בין עידוד הצמיחה - בין היתר באמצעות מניעת ייסוף יתר, שעלול לפגוע בתחרותיות היצוא - לבין מניעת עליית מחירים והיווצרות סיכונים בשוק המשכנתאות והדיור.

אחד העקרונות החשובים ביותר בניהול מדיניות כלכלית הוא ההכרה בחלופות בין השיקולים השונים, ומציאת האיזונים באמצעות כוונון עדין של מדיניות. האיזונים משקפים במידה רבה טעמים ותפיסת עולם, ולכן לממשלה הנבחרת יש תפקיד חשוב במציאת תמהיל המדיניות התואם את תפיסת עולמה ואת ערכיה. ואולם, בעולם גלובלי, שבו ההתפתחות הכלכלית תלויה ביעילות ובתחרותיות, והציבור מודד את מצבו על פי אמות מידה גלובליות, מרחב התמרון של הממשלות מוגבל: השווקים והציבור אינם משלימים עם סטייה חדה ומתמשכת מהנורמות הגלובליות.

* * *

צמיחה מהירה של המשק הישראלי תאפשר לתת מענה לשיקולים ולצרכים השונים, כמו גם להתמודד עם האתגרים מבית ומחוץ. ואולם, היכולת לתמוך בקטרי הצמיחה במשק באמצעות הקצאת משאבים תקציביים - לנוכח הצרכים החברתיים, הביטחוניים ושירותי החוב הציבורי - הנה מוגבלת במיוחד, שכן גם היכולת להעלות מסים מוגבלת בשל הצורך להבטיח משק תחרותי בעולם גלובלי. לכן ישנה חשיבות מיוחדת ליעילות ההוצאה הציבורית ולרפורמות שייעלו את השימוש בתשתיות (באמצעות פתיחת השמים לתחרות, הגברת היעילות בנמלים ועוד). כמו כן, על ישראל לקדם רפורמות בתחום עידוד התחרות (למשל באמצעות פתיחת שווקים ליבוא מתחרה) ולפעול לשיפור הסביבה העסקית, כפי שעולה, למשל, ממיקומה הנמוך של ישראל בחלק מהפרמטרים של מדד ה־Doing Business של הבנק העולמי.

בשוק העבודה, על הממשלה לקדם את שילובם של גברים חרדים ונשים ערביות, בין היתר באמצעות שיפור החינוך והבטחת לימודי ליבה. כדי לצמצם את תופעת העובדים העניים יש לשפר את אכיפת חוקי העבודה, ולהגדיל את התמיכה בעובדים באמצעות העלאת ושיפור המיצוי של מענק ההכנסה (מס הכנסה שלילי).

בתחום הפיננסי על ישראל לשמור על יציבות המערכת, תוך הגברת התיאום ושיתוף הפעולה בין הרגולטורים באופן שיקטין את הסיכון למשברים. זאת לצד ייעול הקצאת מקורות המימון ותיעולם לתמיכה בצמיחה.

העלאת המשק על פסים של צמיחה מהירה יותר ובת־קיימא מהווה תנאי הכרחי ליכולת שלנו להתמודד עם האתגרים הכבדים - החברתיים והכלכליים - שהחברה הישראלית ניצבת בפניהם.

ד"ר קרנית פלוג היא ממלאת מקום נגיד בנק ישראל