"החוק החדש יגדיל את הפער בין רשויות עשירות לעניות"

"לרפורמה בחוק התכנון והבנייה יש השלכות פיננסיות אדירות על מצב הרשויות המקומיות, והיא יוצרת פערים עצומים של צדק חלוקתי", אומרת פרופ' רחל אלתרמן, משפטנית ומתכננת ערים מהמכון לחקר העיר והאזור בטכניון. דברי הביקורת של אלתרמן רלבנטיים במיוחד, שכן היא לא רק חוקרת זה שנים את הקשרים בין השלטון המקומי לממשלה המרכזית, אלא אף מכהנת כיועצת הפנימית לוועדה המשותפת לענייני חוק התכנון והבנייה החדש, שאת פעילותה היא מבקרת.

בתפקידה כיועצת השתתפה אלתרמן בכל ישיבות הוועדה שהתקיימו בשנה האחרונה והחוותה את דעתה על השינויים שנעשים בחוק. אתמול (ג') התקיים אחד הדיונים האחרונים של הוועדה, ואלתרמן מתקשה להסתיר את אי־שביעות רצונה מחלק מהשינויים בחוק, שיגדירו מחדש את חלוקת העושר בין הרשויות המקומיות למשך השנים הבאות.

"הרפורמה משנה את חישוב היטלי ההשבחה ואת אופן ההפקעה לצורכי ציבור, וחבל שבגלל שאלה נושאים מעט מורכבים אז אף שר או חבר כנסת לא מתעניין בזה וזה נשאר מתחת לרדאר", מחווה אתלרמן את דעתה על הרפורמה המסתמנת. את הביקורת שלה על החוק החדש מחזקת אלתרמן באמצעות מחקר שערכה במהלך עבודתה בטכניון בשיתוף עו"ד רונן בר לב המתמחה במקרקעין, מחקר שעוסק בדרך שבה קושרת הממשלה המרכזית את ידיו של השלטון המקומי.

לטענתה, הרפורמה החמיצה את ההזדמנות ההיסטורית לבצע שינויים חשובים באופן שבו מחושב היטל ההשבחה שגובות הרשויות המקומיות ובנהלים לגבי הפקעת קרקעות. לדבריה, המפסידות העיקריות מהמהלך הן דווקא הרשויות המקומיות החלשות.

היטל ההשבחה ייטיב רק עם חלק מהרשויות

השינוי העיקרי שכולל חוק התכנון והבנייה החדש עוסק בהיטל ההשבחה שמשלם בעל קרקע לרשות המקומית כתוצאה מכל שינוי תכנוני בקרקע. היטל זה עומד על 50% משווי ההשבחה, כלומר 50% מהפער שנוצר בין ערך הקרקע לאחר השינוי התכנוני וערך הקרקע לפני השינוי. כך למשל במקרה של דונם של קרקע חקלאית שנרכש ב־300 אלף שקל ושלאחר שינוי תכנוני אושר לבנות על הקרקע פרויקט מגורים שהעלה את שווייה למיליון שקל, גובה ההשבחה הוא הפער בין שני הסכומים, קרי 700 אלף שקל. במקרה זה יעמוד היטל ההשבחה על 350 אלף שקל.

התפיסה העומדת בבסיס הדרישה להיטל היא של אחריות חברתית וצדק חלוקתי הדוגלת בשיתוף הציבור ברווח שנוצר כתוצאה מפעילות תכנונית. הכספים שהתקבלו מהיטלי ההשבחה נועדו להישמר בקופה נפרדת ולשמש את הרשות המקומית לפיתוח המקרקעין בתחומה.

החוק החדש משנה את נוסחת חישוב היטל ההשבחה באופן שמגדיל את הכנסת הרשות המקומית. לפי הנוסחה החדשה שווי ההשבחה מחודש לפי ערך הקרקע לפני ההשבחה, מבלי לשקלל את הציפייה כי ייעוד ישתנה בעתיד. כך, אותו דונם חקלאי מהדוגמה הקודמת לא יחושב לפי שווי נוכחי של 300 אלף שקל אלא 80 אלף שקל בלבד, המגלמים את ערכה האמיתי של הקרקע בשימוש חקלאי. במקרה זה שווי ההשבחה יהיה 920 אלף שקל והיטל ההשבחה יהיה 460 אלף שקל - 110 אלף שקל יותר מהדוגמה הקודמת.

לכאורה מדובר בשינוי שמיטיב עם הרשויות המקומיות ומגדיל את הכנסותיהן, אך אלתרמן אומרת כי השינוי ייטיב רק עם רשויות שבתחומן קיים ריכוז גבוה של קרקעות פרטיות. זאת מאחר שהרשויות המקומיות לא יכולות לגבות היטל השבחה מקרקעות שבבעלות המדינה, והן גובות עבורן תשלום אחר בשם חלף היטל השבחה, שהוא בשיעור נמוך בהרבה - רק 10% משווי התקבולים שמקבלת המדינה ממכירת הקרקע.

"זו בושה וחרפה", אומרת אלתרמן. "המצב שנוצר הוא שכל רשות מקומית שיש לה קרקעות פרטיות יושבת על בנק של כסף, בעוד שרשויות אחרות יצטרכו להמשיך להתדפק כמו קבצניות על דלתות האוצר. האבסורד הוא שהנושא הזה ידוע. היתה הזדמנות לתקן את העוול אבל במקום להקטין את הפער הוא רק ילך ויתעצם".

המינהל זכה לפטור מתשלום מיליארד שקל

פרופ' אלתרמן

סוגיית חלף היטל ההשבחה היא, לדברי אתרמן, זירת הקרב המרכזית. ב־30 השנים האחרונות נאבקים מינהל מקרקעי ישראל והרשויות המקומיות על התקבולים שעל המדינה לשלם להן כחלף היטל השבחה. ב־2007 זכו כ־200 רשויות מקומיות במאבק משפטי שניהלו נגד המינהל בטענה כי לא פעל בשקיפות ולא שילם להן את מלוא התקבולים הנדרשים. בית המשפט פסק לטובת הרשויות, וקנס את המינהל בלמעלה ממיליארד שקל. אך לדברי אלתרמן, הדיונים על חוק התכנון והבנייה החדש פתחו שוב את הפצע הישן.

"החל משא ומתן ברמה של מלחמת עולם בין האוצר לרשויות המקומיות", היא אומרת. "מה שהוחלט הוא שהחלף יעלה ל־12% והרשויות המקומיות יקבלו רק חלק מהכסף שפסק להן בית המשפט. באוצר היו מאוד גאים בהסדר, אבל אם תשאלי כל רשות מקומית היא תגיד לך שלמעשה היא נאלצה להיכנע".

אלתרמן ניצלה את תפקידה בוועדה כדי להביע את מורת רוחה מההסדר. "באתי וקלקלתי את השמחה", היא אומרת. "אמרתי שזה אי־צדק חלוקתי. הרי בסופו של דבר הרשות צריכה להשתמש בכספים לצורכי ציבור, אז מה המשמעות של הרפורמה הזו? להביא לפער רשמי בין רשויות עניות לרשויות עשירות? אף אחד לא טורח לחשוב מה זה יעשה לשוק הנדל"ן. הרי כשיבואו תושבי ראש העין וישאלו את ראש העיר למה אין להם מוסדות ציבור, מה הוא יגיד להם? הוא צריך להתחיל להסביר להם על חלף היטל השבחה? אף אחד לא חשב על סל הכלים שמועמד לטובת הרשות המקומית".

"המדינה כובלת את ידי הרשויות המקומיות"

לדברי אלתרמן, מכשול נוסף שחוק התכנון והבנייה החדש בניסוחו הנוכחי צפוי להעמיד בפני הרשויות המקומיות יקשה עליהן להשיג תקציבים לצורכי ציבור. עד לאחרונה נהגו רשויות מקומיות לפצות על המחסור בהיטלי השבחה בהסכמים פרטיים שגיבשו עם יזמי נדל"ן, ובהם סוכמו המטלות הציבוריות שהוטלו על היזם על חשבון ההיטל, דוגמת בניית גני ילדים. אך פסק דין של בית המשפט העליון מיוני האחרון קבע כי הסכם מסוג זה שנחתם בין עיריית יבנה לבין יזם פרטי, ולפיו היזם יישא בכל עלויות הפיתוח בפרויקט תמורת היטל השבחה מופחת, אינו חוקתי.

לדברי אלתרמן, משרד המשפטים הכניס לחוק החדש את האיסור שסימן בית המשפט העליון, וחסם בפני הרשויות את הנתיב האלטרנטיבי לגיוס כספים. בנוסף היא מסבירה כי במסגרת החוק הנוכחי יכולה רשות מקומית להפקיע עד 40% מקרקע בכל תוכנית לטובת צרכים ציבוריים כמו דרכים, בתי ספר ומדרכות. בחוק החדש אין יותר הפקעות קרקע ללא תמורה, ומעתה הרשות תידרש לשלם על ההפקעה גם אם היא לצורכי ציבור. "כל השינויים הללו סוגרים לרשויות המקומיות את הברזים. מחד באה המדינה ומקדמת את תוכנית הוד"לים שאמורה לשחרר המון קרקעות של המדינה, ומנגד היא לא מאפשרת לרשויות לפתח את הקרקע ולהעניק שירותי ציבור נאותים לתושבים".