אמנות הסנקציות במאה ה־21

בימים אלה, כשהסנקציות הכלכליות על איראן, רוסיה וקובה בכותרות, זה זמן טוב לפתוח את הדיון על מידת היעילות של אמצעים אלה.

התשובה הקצרה היא שלסנקציות כלכליות יש לרוב השפעה קטנה מאוד, אם כי הן יכולות לשמש כאמצעי לקידום ערכים מוסריים. אם במאה ה־21 אכן יהיה שימוש הולך וגובר בסנקציות ככלי לקידום מדיניות בזירה הבינלאומית, כדאי לבחון את השפעתן במקרים קודמים. החוקרים גארי הופבאואר וג'פרי שוט מציינים בספרם הקלאסי על סנקציות כלכליות כי ההיסטוריה של השימוש בכלי זה מתחילה עוד ב־432 לפני הספירה, כשהמדינאי והמצביא היווני פריקלס פרסם את "הצו המגארי" בתגובה לחטיפת שלוש נשים אספסייניות. בעידן המודרני השתמשה ארה"ב בסנקציות כלכליות כדי להשיג מטרות שונות, ממאמצי ממשל קרטר לקדם זכויות אדם בשנות השבעים, ועד לניסיונות לעכב הפצת נשק גרעיני בשנות השמונים.

שחמט בבלגרד

בימי המלחמה הקרה השתמשה ארה"ב בסנקציות הכלכליות גם כדי לערער את שלטונן של ממשלות עוינות, במיוחד באמריקה הלטינית. עם זאת, נראה שגם במקרים שבהם השלטון אכן התחלף, תרומתן של הסנקציות לכך היתה מזערית. הסנקציות הכלכליות על סרביה בשנות התשעים המוקדמות של המאה ה־20 לא הרתיעו אותה מלפלוש לבוסניה, ואין עוררין על כך שהעונש שהטילה ממשלת ארה"ב על שחקן השחמט בובי פישר משום ששיחק בבלגרד, לא סייע לאנשי סרייבו הנצורה.

גם ברית המועצות שיחקה במשחקי הסנקציות - לדוגמה נגד סין, אלבניה ויוגוסלביה. גם במקרה שלה, לפעולות אלה לא היתה הצלחה יתרה. מרביתן של הסנקציות בתקופה המודרנית הוטלו על מדינות קטנות על ידי מדינות גדולות, אם כי היו מקרים אחדים שבהם גם היו מעורבות מדינות בגודל דומה. כך למשל בסכסוך בין בריטניה וספרד על גיברלטר, שנמשך משנות החמישים עד שנות השמונים של המאה שעברה.

כמו רבים אחרים, הופבאואר ושוט הראו שהשפעות הסנקציות הן לעתים מאכזבות למדי. המסקנה הזו הביאה חוקרים מסוימים לטעון שסנקציות כלכליות משמשות את הממשלות בעיקר כדי להראות לציבור במדינותיהן שהממשלה עושה "משהו" בענייני חוץ שעל הפרק. ניתן לומר בוודאות שהסנקציות הקשות שלארה"ב נגד קובה לא הצליחו להכניע את משטרו של קסטרו. המהלך של הנשיא ברק אובמה לחידוש היחסים הדיפלומטיים בין המדינות עשוי להיות יעיל יותר במובן זה.

ואולם, לעתים סנקציות כן משיגות את ייעודן. תמימות הדעים ששררה בזירה הבינלאומית סביב הסנקציות על דרום אפריקה בשנות השמונים סייעה להפיל את שלטון האפרטהייד. גם במקרה של איראן, הסנקציות עזרו להביא את ממשלתה לשולחן הדיונים, אם כי לא ברור כמה זמן תסכים טהרן לוותר על שאיפותיה הגרעיניות. הכלכלה הרוסית אף היא נמצאת בצרות בימים אלה, אם כי אפשר להניח שבמקרה זה מדובר ביותר מזל משכל, שכן הצניחה במחירי הנפט בעולם השפיעה יותר על המצב מאשר הסנקציות של המערב.

ברוסיה - שהירידה במחירי הנפט פגעה קשות בהכנסותיה - יש הטוענים כי מדובר במזימה אמריקאית־סעודית. ואולם, רוב הסיכויים שהאשם העיקרי במצב הוא שילוב של מהפכת פצלי השמן בארה"ב והירידה החדה בצמיחה של סין. אחת ההשלכות של ההאטה בסין היא צניחת מחירי הסחורות בעולם, מה שפגע קשות גם במדינות שלא ממש מסוכסכות עם ארה"ב.

חייבים למנוע אלימות

אחת הסיבות העיקריות שבגינן הסנקציות נכשלו בעבר בעיקר היא היעדר שיתוף פעולה מצד חלק מהמדינות. סיבה משמעותית אחרת היא חילוקי דעות פנימיים בתוך המדינות שהטילו את הסנקציות.

קים ג'ונג און צילום: KCNA REPUBLIC OF KOREA OUT

מעבר לכך, קיימת האמת הפשוטה שמדינות שמטילות סנקציות מביאות בחשבון גם את נקודות התורפה שלהן עצמן. צפון קוריאה היא ככל הנראה המדינה עם המשטר הנבזי ביותר בעולם, ויש לקוות שממשלתה האכזרית תיפול בקרוב. ואולם, משטרו של קים מצליח לשרוד את הסנקציות הקשות שמוטלות עליו. אחת הסיבות לכך היא שסין השכנה חוששת מאפשרות של קוריאה מאוחדת וחזקה בסמוך אליה, ולכן ממשיכה לתמוך בשלטון בפיונגיאנג.

למרות הכל, יש לזכור שגם עבור המקרים הקיצוניים ביותר ישנן גישות שונות ביחסים בינלאומיים. צפון קוריאה היתה זכאית לכל הגינויים האפשריים על התקפתה על מחשבי חברת סוני, אבל חייבים להודות שמנקודת מבטה של האליטה הצפון־קוריאנית פיונגיאנג פשוט נקטה פעולת נקם כלכלית. סוני יצרה סאטירה שלעגה למנהיג צפון קוריאה, קים ג'ונג־און, ואילו האליטה של המדינה הגיבה במעשה תגמול כלכלי ולא בפעולה צבאית.

בעולם שבו תפוצתו הרחבה של הנשק הגרעיני הופכת את הסיכויים למלחמה בהיקף עולמי לקלושים, הסנקציות הכלכליות ומעשי החבלה ימשיכו לשחק תפקיד חשוב.

הסנקציות של פריקלס לא רק שלא הצליחו לסיים את הסכסוך בין אתונה לספרטה, אלא אף הביאו למלחמה הפלופונסית. לכן יש לקוות שבמאה ה־21 יהיו אלה אנשים חכמים יותר שיעשו שימוש בכלי הסנקציות, ויביאו בעזרתו למשא ומתן ולא לאלימות.

הכותב הוא הכלכלן הראשי לשעבר של קרן המטבע הבינלאומית ופרופסור לכלכלה ומדיניות ציבורית באוניברסיטת הרווארד. פרוג'קט סינדיקט 2015. מיוחד לכלכליסט