מבקר המדינה: חברת החשמל מגייסת כסף בריבית גבוהה, הפנסיות משתוללות ולמדינה לא אכפת
מבקר המדינה: "הנהלת החברה פעלה במשך שנים ליצירת עובדות בשטח בתחום הטבות שכר ופנסיה לא מאושרות בסך מיליארדי שקלים"
דו"ח מבקר המדינה יוסף שפירא מכיל שלושה פרקים נפרדים על חברת החשמל – גיוסי ההון של החברה, פיטורי מבקר הפנים ובעיות אקטואריות בחישובי הפנסיה של עובדי החברה. הפרסום הנוכחי משלים למעשה בדיקות שביצע מבקר המדינה הקודם מיכה לינדנשטראוס עוד לפני ארבע שנים והן חושפות התנהלות שערורייתית של הנהלת חברת החשמל הקודמת ושל הרגולטורים שאמורים לפקח עליה, שרובם ככולם הזניחו את הפיקוח על מונופול הייצור הממשלתי על חשבון צרכני הקצה ותעריפי החשמל שלהם.
"ליקויים חמורים רבים בדרכי פעולתם של הדירקטוריון וההנהלה" צילום: אלעד גרשגורן
ריבית של שוק אפור צילום: בלומברג
עמוס לסקר ומוטי פרידמן צילום: יוסי וייס
"הביקורת העלתה ליקויים חמורים רבים בדרכי פעולתם של דירקטוריון חח"י והנהלתה, רשות החברות, רשות החשמל ואגף החשכ"ל בנוגע לגיוסי ההון של החברה. החברה גייסה הון בעלויות גבוהות מאוד, בלי שהדירקטוריון בדק באופן יסודי חלופות אחרות, ביניהן החלופה של גיוס הון לטווח קצר או בינוני בריבית נמוכה יותר, שהייתה יכולה אולי לחסוך לחברה מאות מיליוני שקלים", אומר שפירא, עוד נמצא ש"הנהלת החברה מצדה לא הביאה לדירקטוריון את המידע הנדרש לצורך קבלת החלטות בעניין גיוסי ההון. גם אי-הוודאות הנובעת מעיכובים בקבלת החלטות בנוגע לשינוי המבני במשק החשמל ולעדכון בסיס תעריף החשמל תורמת לייקור עלויות גיוסי ההון של החברה", כותב שפירא.
"ליקויים חמורים רבים בדרכי פעולתם של הדירקטוריון וההנהלה" צילום: אלעד גרשגורן
ההנהלה שהיא חותמת גומי
בתחילת הסקירה מגלה שפירא שמגמת גיוסי ההון של חברת החשמל דווקא השתפרה. גיוסי ההון נדרשים למימון פעילות שוטפת כגון אחזקת תחנות כוח ורכש דלקים להפעלתם, ואם ב-2005 בוצעו תשעה גיוסי הון בסכום של כ-3 מיליארד שקל, ב-2008 בוצע גיוס בודד בהיקף מזערי יחסית של כ-180 מיליון שקל בלבד.
לצערה של חברת החשמל, משרדי הממשלה שמפקחים עליה "גילו" שקיים מחסור ממשי בכושר ייצור וייתכנו הפסקות חשמל שהמציאות בה הביקוש הארצי יגבר על ההיצע. המדינה הטילה על חברת החשמל להגדיל את כושר הייצור באמצעות שתי תוכניות חירום, כאשר המימון עבורם אמור היה להגיע גם מגיוסי הון נרחבים שבוצעו בשנים שלאחר מכן. לפיכך, חברת החשמל התכוננה לביצוע גיוסי הון מאסיביים ואף פתחה ביוני 2008 חשבון בנק מיוחד "שיופקדו בו כספי גיוסי ההון שישמשו רק לצורך מימון פעולות הפיתוח של החברה".
להפתעת מבקר המדינה, הכסף שנכנס לשם סינוור את הנהלת החברה, וזו ביקשה אישור לשימוש חורג בחשבון לצורך פירעון של קרן וריבית של אג"ח שמועד פירעונן היה ארבעה ימים בלבד לאחר מועד הגשת הבקשה. התוצאה: דירקטוריון החברה אישר משיכה של כמעט 2 מיליארד שקל "בלי שבחן את ההשפעה של החלטתו על פעולות הפיתוח העתידיות של החברה בפרט ועל מצבה הכספי בכלל". על כך אמר בדיעבד יו"ר החברה הקודם מוטי פרידמן ש"לא יתכן שבאים אלינו ביום חמישי לקבל החלטה על חצי מיליארד דולר - ליום שני. עצם העובדה שיש אי הבנה ותחושה של שאלות נוספות שמקרקרות בבטן אצל חלק מהדירקטורים, בדיון הזה שהתבקשנו להקצות בשבילו רק 5 דקות - זה מצב לא תקין ברמת הדירקטוריון. כרגע ההחלטה היא מבחינתי כמו חותמת גומי, חד וחלק"
האם מדובר במקרה חד פעמי של חוסר הבנת החומר? לצערו של שפירא התשובה היא שלילית, כיוון שבבדיקה שערך מצא ש"בגיוסי ההון שנבדקו נמצא כי מספר חברי דירקטוריון לא היו בקיאים דיים בחלק מפרטי ההנפקות, ואישרו את בקשות הנהלת החברה בעניין זה, בלי שבחנו באופן מעמיק את אסטרטגיית הגיוס ואת צורכי החברה, בלי שדרשו מהנהלת החברה להציג להם את מכלול הנתונים הרלוונטיים וכן חלופות אחרות". לטעמו, הפתרון עשוי להיות כפיה של הנחיות חוק שיחייבו את ראשי החברה להבין על מה הם חותמים. ומי יכפה על הנהלת החברה להתמקצע בחומר? "משרד מבקר המדינה סבור כי מן הראוי שהיועץ המשפטי לממשלה יבחן את הצורך לקבוע הנחיות לחברי הדירקטוריון ולבעלי תפקידים בגופים האמורים ובחברות ממשלתיות אחרות שינהגו משנה זהירות בעתיד, שאם לא כן עלולים להטיל עליהם אחריות אישית", אומר שפירא, ולא מוסיף.
ריבית של שוק אפור, לאוצר לא אכפת
בין תחילת 2008 לתחילת 2009 גייסה חברת החשמל 1.75 מיליארד דולר בשלוש הנפקות שונות – 250 מיליון דולר בהנפקה פרטית למוסדיים בארה"ב בהובלת גולדמן סאקס ודקסיה; כמיליארד דולר בהנפקת אג"ח בהובלת סיטיגרופ וליהמן ברדרס וגיוס שלישי בסינגפור בהיקף של כ-500 מיליון דולר, כאשר שני הגיוסים האחרונים התבצעו בריבית של 7.1% ו-9.75%, בהתאמה. לשם השוואה, רק בספטמבר האחרון השלימה החברה הנפקת אג"ח בערבות מדינה בהיקף של כמיליארד וחצי שקל בריבית שנעה בין 0.3 ל-2.28 אחוז, נמוך משמעותית מהריבית שהוענקה למוסדיים הזרים שרכשו את אג"ח החברה בתקופה הנבדקת.
בביקורת שנערכה מצא שפירא ש"החשכ"ל הביע הסתייגות בפני נציגי ההנהלה ממועד ההנפקה בינואר 2009, אך ההנהלה לא הביאה את הסתייגותו לדיון בפני הדירקטוריון". אם לא די בכך "רשות החברות לא הפנתה את תשומת לב השרים האחראים - שר האנרגיה והמים ושר האוצר - לעמדת החשכ"ל. הדירקטוריון מצדו לא ערך דיון בסמוך להנפקה בחו"ל ולכן "בישיבות הדירקטוריון שעסקו בגיוסי ההון בשנים שנבדקו הוא לא דן בחלופת גיוס הון לטווח קצר עד בינוני ולא השווה בינה ובין הגיוס ארוך הטווח שהחברה דבקה בו.
ריבית של שוק אפור צילום: בלומברג ומה עשה הרגולטור המפקח, היא רשות החברות הממשלתיות? לדעתו של המבקר התשובה היא "כלום". "הרשות התנהלה בנושא גיוסי ההון של החברה כגוף טכני המתאם בין החברה לממשלה, במקום שתמלא את תפקידה כזרוע ממשלתית המפקחת באופן ממשי ואפקטיבי על פעילותה של חברה ממשלתית בעלת חוב עצום המעוניינת להגדיל את חובה. בשל מצבה הכספי של החברה והיקפם הגדול של גיוסי ההון שלה המטילים עליה נטל כספי ניכר במשך שנים רבות, על הרשות לגלות מעורבות גדולה יותר בגיוסי ההון", מסכם שפירא.
תעריף החשמל שוב יעלה?
ומה הבעיה העיקרית בגביית ריבית כה גבוהה? חברת החשמל היא יצרן שירות חיוני ומונופול. בשל כך היא מייצרת כמעט את כל החשמל בישראל ובלעדיה המשק יתקשה להתקיים. לפיכך, כל גיוס הון בריבית גבוהה משפיע על יכולתה של החברה לפתח את משק החשמל ועיקר המשאבים מרוכזים בהחזרת חובות. לעניין זה קובע שפירא ש"על הגורמים העוסקים בשינוי המבני במשק החשמל - משרד האוצר, משרד האנרגיה והמים, רשות החברות ורשות החשמל - לתת את הדעת על השפעתה של אי-הוודאות הנובעת מהעיכוב המתמשך בביצוע השינוי, על עלויות גיוס ההון של החברה לאורך זמן".
וכיצד הסבירו את הגיוס הפרוע? מוטי פרידמן, יו"ר דירקטוריון החברה דאז, אמר בינואר 2012 לשפירא ש"גיוס החוב באותו מועד, בהיקף שהיה ואפילו בעלויות הגבוהות שליוו אותו, היה הכרחי באותו מועד בשל הצורך לפרוע אג"ח בארה"ב בתוך מספר שבועות בסכום של כחצי מיליארד דולר". בימים של משבר כלכלי העדיפה החברה לגייס בריבית גבוהה ובלבד ש"תסתכן באי עמידה בפרעון הלוואותיה על כל המשמעויות החמורות הנובעות מכך, כולל כניסה למצב של חדלות פרעון כללית".
עמוס לסקר ומוטי פרידמן צילום: יוסי וייס אולם המדינה יצרה מנגנון הכרה בעלויות הגיוס, שמתגלגל על תעריף החשמל ואמור להיקבע על ידי רשות החשמל. הבעיה היא שפעולה כזאת כלל לא בוצעה, גם בגלל שחברת החשמל כלל לא העבירה נתונים על גיוסי ההון. "יו"ר ועדת הכספים של החברה, מיכה לזר ביקש שיעבירו את הנתונים האלה לרשות החשמל על מנת שיהיו מודעים לכך שאנחנו מגייסים ב-10% מחוסר ברירה. החברה לא פעלה לפי בקשתי", מצטט שפירא את לזר. התוצאה? "חברת החשמל לא ניהלה עם בתי ההשקעות מו"מ", בדיקה שעלולה הייתה להסתכם בחיסכון של 200 מיליון שקלים לכל תקופת האג"ח על כל אחוז ריבית שהיו מצליחים לקזז.
ורשות החשמל? היא מצידה איחרה ב-4 שנים מקביעת בסיס תעריף החשמל, מה ש"מקשה על חח"י לכלכל את צעדיה גם בתחום גיוסי ההון. נראה כי היה על רשות החשמל לשקול ליידע מראש את החברה בהכרה הצפויה בעלויות של גיוסי ההון באמצעות תעריף החשמל", אומר המבקר, פעולה שתושלם רק בעתיד.
הגמלאים התקדמו בדרגות למרות שפרשו
פרק שני שעמד למבחן מבקר המדינה הוא ההתחייבויות האקטואריות של חברת החשמל. מדובר בכספי פנסיה או רכיבי זקנה (מתנות, חשמל חינם) שהחברה מחויבת לשריין מראש עבור עובדי החברה וגמלאיה. ההפרשה בוצעה מול קופה ייעודית (כפ"י) שם הצטברו כספים שמיועדים לעובדי החברה. בדיקת מבקר המדינה, שנחשפה בעבר ב"כלכלסיט", מגלה שבמהלך הכנת דו"חות חברת החשמל לרבעון הראשון והשני של 2009 התגלה שקיים פער של כ-6.3 מיליארד שקל בין ההתחייבויות האקטוארית כפי שהיא נראית בדו"חות החברה לבין איך שהיא מחושבת על ידי מנהלי קופת הפנסיה. הסיבה: כל גוף חישב אחרת מה מגיע לעובדים ומכפלות הסכומים יצרו פער אדיר בין ההתחייבויות – 16.4 מיליארד לפי חברת החשמל לעומת 22.7 מיליארד לטענת כפ"י.
מקור הפער הכספי שנוצר טמון בכמה תהליכים היסטוריים שעסקו בקידום או שיפור תנאי השכר בחברה. כך למשל, גמלאי החברה המשיכו לצבור וותק ולהתקדם בסולם הדרגות גם לאחר הפרישה, מהלך שהשפיע על היקף הפנסיה שלהם. "לפי אומדן של משרד מבקר המדינה משנת 2009, עד סוף שנת 2011 כ-92% מהגמלאים שפרשו בשנת 2008 או קודם לכן הגיעו לדרגה המרבית או לדרגה אחת מתחתיה", אומר שפירא.
בעיה נוספת שמצא שפירא הייתה הקמת חשבון נאמנות שם הופקדו כספי שי לחגים, חשמל חינם, גילום מס עליהם ומענק פרישה לעובדים, עד שב-2010 הצטברו שם 2 מיליארד שקל. "אחרי שהוקמה כפ"י לא ביקשה החברה ממשרד האוצר או מרשות החברות אישור בכתב להפריש כספים לחשבון הנאמנות, ולמותר לציין שהיא לא קיבלה מהם אישור כאמור", הוא אומר, ומחדד ש"הנהלת החברה שיפרה את תנאי ההעסקה ותנאי הפנסיה של עובדיה בלי לקבל את האישורים הנדרשים לכך מהדירקטוריון, מהממשלה, מרשות החברות ומהממונה על השכר". ובכמה כסף מדובר? "לפי אומדן משרד מבקר המדינה, העלות הכוללת של התשלום בגין הטבות אלה לגמלאי החברה ולעובדיה בשנים 1996-2008 והתוספת למחויבות האקטוארית מסתכמות בכ-3.4 מיליארדי שקלים".
רוב הליקויים תוקנו והחברה הפסיקה את הקידום האוטומטי בדרגות ואף הצמידה את פנסיות העובדים למדד המחירים. עם זאת, שפירא מצא ש"במועד סיום הביקורת, בינואר 2012, טרם קבעה הרשות את היקף מרכיב הוצאות הפנסיה שיוכר במסגרת התעריף", כך האזרחים עלולים לשלם שנית על מחדלי המדינה במסגרת חשבון החשמל התקופתי.
המבקר מפריע? נגיד לו שלום
הפרק השלישי של מבקר המדינה משלים את הפרק השני ומתייחס להדחתו של מבקר חברת החשמל, אדי ענבר. לדברי שפירא, מבקר חברת החשמל הודח לאחר החלטת מנהל הרשות, דורון כהן (כיום מנכ"ל האוצר - ל"ג) , במרץ 2010 להחליף את השותף האחראי לביקורת בחברה התקבלה בשל אירוע בלי שנמצא כי ערך בדיקה מקיפה ויסודית לביסוסה, בלי ששמע את טענותיו של השותף האחראי, ואף בלי שהביא בחשבון במסגרת שיקוליו את התנהלות הצדדים בתקופה שקדמה לכניסתו לתפקיד. מדובר בחוסר הסכמתו של ענבר לאשר את הגו"ח הכספי הבעייתי שכלל את ההפרש האקטוארי שצוין קודם.
שפירא מצא ש"נראה כי החלטה זאת התקבלה בלי להתייחס בכובד הראש הראוי לפגיעה התקדימית האפשרית במעמד רואי החשבון המבקרים בחברה ובחברות ממשלתיות אחרות". אם לא די בכך, "רשות ני"ע, שהייתה מעורבת במחלוקות המקצועיות בין החברה לבין השותף האחראי, לא ערכה בדיקה יסודית משל עצמה על נסיבות החלפתו, כמתחייב מתפקידה ומאחריותה".
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רבה את אופן תפקודה הבלתי תקין של הנהלת החברה, שפעלה במשך שנים רבות ליצירת עובדות בשטח בתחום הטבות שכר ופנסיה לא מאושרות בסך מיליארדי שקלים, ואת חוסר הפיקוח של הדירקטוריון ושל שומרי הסף האחרים בחברה על אופן תפקודה האמור. על הממונה על השכר ורשות החברות לפעול בנחישות ובאופן אפקטיבי כדי למנוע חריגות בתשלומי השכר ובהפרשות לפנסיה. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חומרת ממצאי הדו"ח, על שר האוצר ושר האנרגיה והמים, שהם הממונים על חח"י, וכן על היועץ המשפטי לממשלה, לפעול בשיתוף צוות הרגולטורים ולנקוט ללא דיחוי את הצעדים הנדרשים לתיקון הליקויים שהועלו בדו"ח זה.
מחברת החשמל נמסר בתגובה: "חברת החשמל קיבלה את טיוטות דו"חות מבקר המדינה ואח"כ את הדו"חות הסופיים. החברה שיתפה פעולה בכל מהלך הביקורת עם הגורמים המקצועיים במשרד המבקר ועם קבלת הדו"חות הסופיים החברה פועלת ליישום ההמלצות של מבקר המדינה. חברת החשמל מברכת את מוסד מבקר המדינה על שמצא לנכון לבחון לעומק את משק האנרגיה והחשמל בכללותו. אנו רואים בכך חשיבות עצומה ונפעל בשיתוף מלא עם כל הגורמים המבוקרים בדו"ח על מנת לקדם את המלצות המבקר".
מרשות החשמל נמסר בתגובה: "התנהלות חברת החשמל ובמיוחד הפרשות והעברת כספים לקרנות חיצוניות ופנימיות, פגעה ביכולת ההשקעה הדרושה של החברה. כתוצאה מכך חל פיגור בהקמת תחנות כוח על פי לוח הזמנים שאושר בתוכנית הפיתוח, דבר שאילץ את הממשלה ובכלל זה הרשות לפעול באופן חריג כדי למנוע מחסור בחשמל שנזקו רב וזאת גם באמצעות תשלום מראש עבור ביצוע השקעות במשק החשמל".
על פריסת תעריף החשמל והשימוש בציבור כבנק ההלוואות של חברת החשמל נמסר ש"עמדתה המשפטית של הרשות כפי שצוינה בדו"ח המבקר קבעה כי פריסת התעריף וסבירותה הינה החלטה תלוית נסיבות ועובדות. החריגה מעקרונות מתווה התעריפים נעשתה מחוסר ברירה, במצב חריג, על מנת שהרשות תוכל לעמוד במחויבותה על פי חוק למנוע פגיעה באמינות המערכת ובשרידותה כתוצאה מערעור איתנותה הפיננסית של חברת החשמל. עוד נאמר כי הרשות לא תאפשר מימון נוסף החורג מעקרונות מתווה התעריפים. גם על פי עמדת הייעוץ המשפטי של רשות החשמל יש להדגיש כי סעיף 31 לחוק משק החשמל אינו אוסר פריסה באופן מוחלט, בוודאי שלא במסגרת התנהלות סבירה של רגולטור, אשר מערבת כדבר שבשגרה פריסות והתחשבנויות שונות בין חברת החשמל לצרכנים".
