האדריכלית רותי שרת: "הרשויות מוציאות הון על מערכות נתונים שלא שוות דבר"

בשיתוף מערכת זירת הנדל"ן

כל גורם המבקש להגיש בקשה להיתר בנייה - בין אם מדובר להקמת מבנה חדש ובין אם לתוספת בנייה - יודע כי הצעד הראשון בתהליך הוא פתיחת תיק מידע הכולל דף מידע תכנוני. דף המידע מופק בידי הרשות המקומית ומתייחס לכלל זכויות הבנייה הרלוונטיות לאותו המגרש/חלקה - החל מייעוד הקרקע, דרך זכויות הבנייה ועד מגבלות הבנייה.

דף זה מהווה את הבסיס התכנוני לפיו יינתן או לא יינתן היתר הבנייה, ולכן הפרטים המופיעים בו חייבים להיות מלאים ומדויקים. כל שגיאה, ולו הקטנה ביותר, עלולה להסב נזק כלכלי כבד ליזמים ולאזרחים, ופגיעה במתווה התכנוני של העיר.

איך נוצר דף המידע התכנוני?

בתחום שיפוטה של רשות מקומית חלות מאות ולעתים אלפי תב"עות לצד תוכניות שתוכננו ואושרו בידי הוועדות המחוזיות והמקומיות. באופן הזה, על חלקה אחת יכולות לחול עשרות תב"עות שונות, כלליות או נקודתיות. תב"ע חדשה יכולה להוסיף זכויות על זו שקדמה לה מחד, או "לדרוס" זכויות מאידך. תכלית דף המידע היא להציג את תמונת המצב העדכנית ביותר, לאחר שנלקחו בחשבון כל התוכניות החלות על המגרש.

קרקע בשרון. "על חלקה אחת יכולות לחול עשרות תב"עות שונות" צילום: דנה קופל

דף המידע לא נולד בלחיצת כפתור, מאחורי הקלעים נדרשת עבודה מקצועית ומעמיקה. בשלב הראשון נדרש איתור של כל התב"עות והתוכניות ברשות, לרבות תוכניות ישנות שלא נסרקו מעולם. בשלב השני יש "למחשב" את כלל נתוני התוכניות, כאשר תשריטי התוכניות מעוגנים לשכבת GIS גרפית, ותקנוני התוכניות מפורקים ומוקלדים במערכת ייעודי הקרקע הממוחשבת של הרשות. השלב השלישי, הרגיש והמורכב ביותר, הוא יצירת קומפילציה תכנונית בצורה מונגשת למקבל המידע. שלב זה מבטיח שדף המידע יכיל את כל הזכויות והמגבלות הרלוונטיות למגרש. פרויקט כזה, על כלל שלביו, מכונה בעגה המקצועית "פרויקט ייעודי קרקע".

פרויקט זה הינו נרחב למדי: רק ההקמה הראשונית של בסיס הנתונים עשויה להימשך מספר שנים, ותחזוקתו חייבת להתבצע כדבר שבשגרה. לאור מורכבותו, במרבית המקרים נעזרות הרשויות המקומיות בחברות חיצוניות, ומשקיעות לשם כך מאות אלפי שקלים מתקציבן.

דף מידע או דף חידה?

מערכת ייעוד הקרקע בנויה משני חלקים. הראשון הוא חלק גרפי, המופיע כמפת עיר צבעונית, בה כל תא שטח צבוע בצבע שונה בהתאם לייעוד הקרקע שלו ובהתאם לתוכנית בניין-עיר מאושרת הקובעת את ייעודו. את החלק הגרפי משלים החלק המילולי, הנשען בעיקרו על תקנוני התוכניות ומכיל פרטים כלליים על החלקה ועל זכויות הבנייה המותרות.

מטרת שכבת ייעודי הקרקע היא לספק נתונים מדויקים ככל האפשר אודות זכויות הבנייה בכל מגרש. מבחינת מי שקולט את הנתונים, לכל טעות הקלדה או החסרת פרט השפעה מכרעת על שווי הקרקע.

מרבית הרשויות מציגות לציבור את נתוני ייעודי הקרקע באתרים ההנדסיים שלהן, ולמרות שאין מדובר במידע "חתום" על ידי הרשות, נכון להיום כמעט כל הגורמים העוסקים בנדל"ן ובבנייה משתמשים בו כבמידע ראשוני. אמנם בבקשה להיתר יש לפנות לרישוי זמין המכיל את המידע הרשמי, אך גם שם - במידה שהמידע בשכבת ייעודי הקרקע שגוי - חוסר בדיקה או חוסר הבנה של השגיאה עלול להוביל לשרשור הטעות גם בערוצים הרשמיים. שגיאות כאלה הן רווחות ביותר, ומובילות לכך שלא אחת מוגשות תוכניות על סמך נתונים לא נכונים ומידע חסר. תיקון בסיס נתונים במערכת שהמאגר שלה אינו תקין עלול לקחת מספר שנים.

מערכת המפות וה-GIS של עיריית תל אביב. "ככל שהמאגר מקצועי יותר, יעילות הרשות גוברת" מקור: עיריית תל אביב

כשל המכרזים

כל רשות החפצה בהקמת מאגר נתונים חייבת בחובת מכרזים. את שכבת ייעודי הקרקע הגרפית, המהווה חלק מה-GIS העירוני, מקימים בדרך כלל ספקים חיצוניים שזכו במכרזים. הבעיה מתחילה כשהרשויות לא מבינות מה עליהן לדרוש במכרז שיוביל לקבלת מאגר נתונים אפקטיבי.

להכנת המכרזים נשכרים יועצים חיצוניים מתחומים שונים בשוק העבודה, שבמקרים רבים השכלתם או ניסיונם אינם עולים בקנה אחד עם ההבנה הנדרשת להכנת מכרז בתחום יעודי קרקע. התוצאה: דף מידע עמוס בשגיאות שאינו רלוונטי ודורש תיקונים והתאמות.

לא פעם ישנם יועצים המגיעים מתחום בסיס הנתונים הגרפי, ואינם מבינים דבר בבסיס הנתונים המילולי. כתוצאה מכך באותם מכרזים אין כל הגדרה למה נדרש להכיל דף המידע המילולי. לחילופין, יועצים נוטים לכתוב מכרז אחד כולל עבור מערכת ייעודי קרקע ועבור איסוף הנתונים, בעוד שהלכה למעשה, ספק שיודע לייצר מערכת ייעודי קרקע אינו בהכרח בקיא באיסוף נתונים. לכל תחום מומחיות נפרדת, והוא מחויב במכרז נפרד.

באופן דומה, ישנם מכרזים שאינם מציינים כלל את דרישות הסף מהספקים, אחרים קובעים פרמטרים בלתי רלוונטיים כגון ניסיון בהקמת פרויקטים בפרק זמן מוגדר טרום המכרז. אולם, אם ספק הקים לדוגמה פרויקטים של מאגרי נתונים לישובים קטנים, אין הדבר מעיד על יכולתו לייצר שכבת ייעודי קרקע למטרופולין המורכב פי כמה וכמה – ברור למשל שהמורכבות התכנונית בעיר כמו אשדוד אוינה דומה לזו שבאופקים. פרמטר אבסורדי נוסף נוגע לאיכות – יש יועצים הקובעים כי זמן קליטה קצר הוא איכותי יותר, בעוד שקליטת מידע מהירה באה על חשבון איכות הנתונים.

לבסוף, היועצים דורשים מהרשויות לבצע בקרת איכות על הספקים ותוצריהם. אלא שעובדי הרשות שעמוסים ממילא בעבודתם השוטפת, לרוב אינם מתמצאים במה שנדרש מהם לבדוק, מה מחויבים הספקים להעניק ומהן היכולות של המערכות הללו. בשל כך נותרות הרשויות עם מערכות שאינן עונות על הצרכים, ובפועל נשארות ללא שימוש כאבן שאין לה הופכין.

האדריכלית רותי שרת. "מערכת ייעודי קרקע קמה ונופלת על ניסיונו של בעל המקצוע" צילום: גל חרמוני

לקרוא בין השכבות

קליטת נתוני ייעודי קרקע היא מומחיות בפני עצמה. היא מחייבת הבנה תהליכית של התוכניות, של מבנה העיר, יכולת לקרוא בין השורות, להציף בעיות, ולא פחות חשוב – להנגיש את המידע באופן הברור ביותר. לא מספיק לקחת תקנונים ולקלוט אותם למערכת באופן אוטומטי.

לערים כמו תל אביב או חיפה היסטוריה תכנונית שהחלה בתחילת המאה שעברה ועדיין מהותית לנושא התכנוני ולזכויות הבנייה. על כן, יש להבין את משמעותה אל מול התב"עות הקיימות כיום ולעבד את המידע בהתאם. על רקע מורכבות התכנון, מבחינת העוסקים במלאכה חשוב אולי יותר להבין קודם כל מה אסור לבנות, ולא רק מה מותר לבנות.

אם הקמת מאגר הנתונים נעשית באמצעות גורם שאינו מבין דיו בניתוח תהליכי תכנון, בניתוח נתוני התוכניות ובהנגשתם לציבור, עומדת הרשות בפני בעיה רצינית. ככל שהמאגר מקצועי יותר, כך יעילות הרשות המקומית גוברת, זמני העבודה מתקצרים והעומסים מופחתים בקשת רחבה של זרועות העירייה. מערכת תקינה, המאפשרת לדלות מידע בלחיצת כפתור, קמה ונופלת על בעל מקצוע עם ניסיון מוכח בכל הקשור בייעודי קרקע, ללא עיגולי פינות וקיצורי דרך.

השורה התחתונה ברורה: על הרשות לקחת יועץ מקצועי מטעמה, הבקיא בכל הגזרות המקיפות את מערכות ייעודי קרקע, ואשר מביא עמו ניסיון מוכח בביצוע מיזמים בתחום. רק יועץ כזה יוכל לסייע בידי הרשות הן בהקמת מאגר הנתונים, והן בבקרת איכות. כך, כל מתחם שיסתיים עבורו איסוף הנתונים יהיה זמין, עדכני ומהימן.

הכותבת היא אדריכלית, מנכ"לית ומייסדת פורום שרת