בשורה ליזמים: רשויות מקומיות לא יוכלו לקצץ בהיקף הדירות

בשיתוף מערכת זירת הנדל"ן

המתח בין שימור מרקם המגורים הקיים לצורך בשינוי הצביון והגברת הציפוף אינו זר למוסדות התכנון. הפעם נדרש אליו גם בית המשפט המחוזי בתל אביב בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים.

מדובר בעתירה שהוגשה בידי עיריית רמת השרון, הוועדה המקומית ותושבים בעיר נגד אישורה של תוכנית "שתיל", המבקשת לשנות את ייעודה של קרקע המשתרעת על פני 77 דונם במערב רמת השרון מחקלאות למגורים, ולהקים בשטח 285 יחידות דיור.

קידומה של התוכנית החל עוד ב-2009, ולמרות שבוצעו בה לאורך העשור האחרון שינויים והתאמות – כולל צמצום מכסת יחידות הדיור מ-335 ל-285, הרחקת הבנייה הרוויה מהמבנים צמודי הקרקע ותכנון בניינים של 10-9 קומות במקום 11-8 קומות - היא נתקלה בהתנגדות מצד תושבי האזור. משמעותית יותר הייתה התנגדות העירייה והוועדה המקומית, אשר כבר בשלביה הראשונים החליטו שלא להמליץ לוועדה המחוזית על התוכנית, בשל הציפוף הגבוה שהיא מציעה לטענתן, וביקשו לנצל את אותו השטח לבניית קוטג'ים למגורים.

עו"ד רויטל אפלבוים. בית המשפט מחזק הטון לפיו ציפוף והגדלת נפחי הבנייה הם בגדר הכרח צילום: רותם שביט

על אף ההתנגדות, החליטה הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה תל אביב על אישור התוכנית, כשהחזית המתחחמת בין הצדדים מתנהלת בזירה משפטית. מי ששמה סוף (לפחות בינתיים) לעניין היא השופטת מיכל אגמון-גונן, שהחליטה על דחיית גורפת של העתירות. בחירתה שלא להסתפק בהחלטה לקונית, אלא לצלול לשורש העניינים, מייצרת בשורה חשובה לכל המעורבים בתכנון - רשויות המקומיות, מוסדות תכנון וחברות יזמיות, כמו גם לתושבי המדינה כולה.

בשבחי הציפוף

עיקרו של פסק הדין בשתי סוגיות – סוגיית הציפוף, וסוגיית יחסי הכוחות שבין ועדות מקומיות ומחוזיות. על רקע הגידול המהיר יחסית של האוכלוסייה, נושא הציפוף הוא אחד הבוערים, ולכן מחייב מבט בקונטקסט רחב ובראייה ארצית - במיוחד כאשר מביאים בחשבון את תחזיות הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה המצביעות כי רף התושבים בישראל יחצה ב-2040 את ה-13 מיליון. בצד זה, עתודות קרקע המוגבלות מאוד בישראל יחייבו את המדינה במהלך העשורים הבאים להצטופף.

הנושא מעסיק כאמור את מוסדות התכנון כבר שנים לא מעטות, ובא לידי ביטוי עם גיבושה של תמ"א 35 – תוכנית מתאר ארצית משולבת לבנייה, פיתוח ושימור - שאושרה בממשלה עוד ב-2005, ובמיוחד עם התיקון שהתווסף לה ב-2016, והוסיף בה הוראות ציפוף מינימליות מחייבות.

שדות ברמת השרון. תושבי מערב העיר יאלצו להצטופף צילום: ויקיפדיה

בהתאמה קובעת השופטת בהחלטתה כי באישור תוכנית "שתיל" על ידי הוועדה המחוזית לא נפל פגם וכי נושא הציפוף זכה לתשומת הלב הראויה, ואף יותר, של חבריה. יתרה מזאת, העובדה שהוועדה המחוזית החליטה שלא לדרוש ערכי צפיפות גבוהים יותר בתוכנית, אף שיכולה הייתה לעשות זאת בהתאם לתמ"א 35, מעידה על התחשבות באוכלוסיית האזור ובאופי הבנייה בו.

"לו רצתה הוועדה להעמיד את הציפוף כחזות הכל, הייתה דורשת ציפוף גבוה יותר, בהתאם לתמ"א", מבהירה אגמון-גונן בפסק הדין. "הוועדה החליטה במסגרת ההחלטה המשלימה להשאיר את הצפיפות על כנה, וזאת בשל רצונה לתת משקל לשיקולים נוספים כמו צביון העיר והשכונה, ושימור הסביבה הקיימת".

השופטת אגמון-גונן לא מסתפקת בכך, ומשגרת מסר לתושבי שכונות מבוססות שלא לנצל את השפעתם לרעה: "מתעוררת הסכנה כי תושבי שכונות חזקות יעשו שימוש בכוחם כדי למנוע את מימוש מגמות הציפוף בשכונותיהם", היא כותבת ומוסיפה כי "יש לדאוג שלא ייווצר מצב בו אוכלוסיות חזקות, בעלות גישה למוקדי השפעה, יעשו שימוש בתכנון מדיר, יישארו בשכונות ירוקות וצפופות פחות, בעוד שהציפוף יתבצע בעיקר או רק בשכונות המוחלשות".

בכך למעשה, מחזקת השופטת את הטון המוביל את תוכניות המתאר הארציות הרלוונטיות, כי ציפוף והגדלת נפחי הבנייה הם בגדר הכרח, המחייבים הפנמה ויישור קו בקרב האזרחים, וגם, כפי הנראה, בקרב מוסדות התכנון המקומיים.

בשני צידי המתרס

מקרה תוכנית "השתיל" מציג סוגייה מעניינת נוספת שראויה לתשומת לב, וטמונה במחלוקת העמוקה שבין הוועדה המקומית ובין הוועדה המחוזית, הניצבות הפעם זו מול זו ומחזיקות בעמדות מנוגדות לחלוטין לגבי התכנית - תרחיש לא שגרתי על פי רוב. העובדה שהוועדה המחוזית בחרה לאשר את התוכנית "על ראשה" של הוועדה המקומית, בניגוד מוחלט להמלצתה ולאופן בו היא רואה את התכנון המתאים למקום, ממחישה כי פידבק שלילי מצד חברי הוועדה המקומית הוא בפירוש לא סוף פסוק שחורץ גורלו של פרויקט.

נכון, דיאלוג רציף עם הוועדה המקומית המייצר אקלים להגעה להסכמות ויישוב מחלוקות הוא ראוי ומבורך, וברור שכל יזם ישאף להגיע לוועדה המחוזית עם הרוח גבית ממוסד התכנון המקומי – ועם זאת, האמירה היוצאת מפסק הדין היא שליזמים אסור להירתע. אם הפרויקטים עומדים במגבלות ובהתניות הציפוף שהותוו לאזור בתוכניות המתאר הארציות, שלא יחששו להתקדם, גם בניגוד לעמדת הוועדה המקומית.

חשוב להבהיר שגם הוועדות המקומיות כפופות למגמות התכנון הארציות. גופי תכנון מקומיים נוטים להציג לעיתים ראייה תכנונית צרה יותר, לעיתים גם מושפעת מלחצים שונים, שבסופה החלטות סותרות לתכנון הארצי, כפי שרואים במקרה זה.

השופטת מיכל אגמון-גונן. בחירתה לצלול לשורש העניינים, מייצרת בשורה חשובה לכל המעורבים בתכנון צילום: דוברות הרשות השופטת

על כן, גם לגופי התכנון המקומיים, פסק הדין שולח איתות ברור: יש מי שמפקח ומבקר מלמעלה ויודע לנתח את ההחלטות שהתקבלו בראייה מקיפה. בסופו של דבר האינטרס הארצי הוא זה שעומד בראש סדר העדיפויות וגובר על זה המקומי. "הרשות המקומית היא זו שצריכה להתוות מדיניות לכלל העיר במסגרתה ניתן יהיה לתת ביטוי למגמות הכלליות בהתאם לאופי השכונות הקיימות ולמצב התשתיות", מציינת אגמון-גונן. "עם זאת, על אף שיש להתחשב בעמדת הרשות המקומית, על מוסדות התכנון האזוריים והארציים לקחת בחשבון מגמות רוחב, שפעמים רבות הרשות המקומית מטיבה ומטבעה לוקחת פחות בחשבון והן חשובות במיוחד במדינה כמו מדינת ישראל שהיא בעלת שטח קטן ומאופיינת בצפיפות גבוהה יחסית".

לסיכום ניתן לומר כי אמנם אין מדובר במקרה ייחודי או יוצא דופן, כזה שבתי המשפט טרם זכו להכיר - ואולם, זוהי דוגמה הולמת איך בזכות פסק דין מעמיק ומנומק הפכה מחלוקת נדלנית מקומית למסמך בעל ערך רב גם בזירה הארצית, שיכול ויאפשר לקדם מיזמים רבים שתקועים כיום בצינורות התכנון בשל נסיבות דומות.

הכותבת היא שותפה ומנהלת מחלקת תכנון ובנייה והיטלי השבחה במשרד עורכי הדין ויינברגר ברטנטל