ניתוח "כלכליסט": החורים שהשאיר כחלון במהפכת התקשורת

שר התקשורת משה כחלון מחזיר את הרפורמה בשוק התקשורת הקווית למרכז הבמה: אתמול (ד') פרסם משרד התקשורת מסמך מדיניות המתאר את הצעדים שינקוט בשנים הקרובות להגברת התחרות בשירותי התקשורת הקווית והטלוויזיה. מסמך המדיניות מבוסס ברובו על המלצות ועדת חייק בראשות אמיר חייק, שהגישה את המלצותיה באוקטובר 2011 - ומתמקד בשינויים הצפויים בעקבות הקמת השוק הסיטונאי בענף.

תכליתה של הרפורמה המתוכננת היא לאפשר לצרכן לקבל שירותי תקשורת ומדיה ממספר רב יותר של חברות - כולל כאלה שאינן מצוידות בתשתית הפיזית הדרושה. חברות אלה יחכרו מבזק ומ־HOT חלק מהתשתית שלהן, ועל גבה יציעו לצרכן חיבור אינטרנט, טלפון קווי, שירותי טלוויזיה ושירותים נוספים בעתיד. צעד זה דומה לתקדים המפעילים הווירטואליים בשוק הסלולר.

על פי המדיניות, בזק ו־HOT יחויבו לנהל מו"מ מול כל חברה שתבקש לרכוש או לחכור חלק מתשתיותיהן, במטרה להגיע למחיר ולתנאים המוסכמים על שני הצדדים. אם שר התקשורת יתרשם כי ההסכם שהתגבש בין הצדדים אינו סביר ועלול לפגוע בצרכן או במתחרים אחרים - הוא יוכל לקבוע בעצמו את התנאים והמחירים שבהסכם.

על פי המסמך - שעדיין אינו רשמי וייתכן שעוד יעבור שינויים - שישה חודשים לאחר שייחתם הסכם ראשון בין בזק לחברה אחרת, יפעל שר התקשורת להפסקת קביעת תעריפי בזק במדויק לטובת מעבר לפיקוח על תעריפיה המקסימליים. המשמעות: בזק תוכל להוריד מחירים כרצונה.

כמו כן, תשעה חודשים לאחר שייחתם הסכם בין בזק או HOT לחברה אחרת, יאפשר שר התקשורת לבטל את ההפרדה בין בזק לחברת־הבת בזק בינלאומי או בין HOT לחברה־הבת HOT.net. ביטול הפרדה זו יאפשר לבזק ול־HOT להציע לצרכן חבילות תקשורת הכוללות שירותי טלפוניה קווית, וכן תשתית וספק אינטרנט. עם זאת, השר יוכל לשמור על ההפרדה המבנית אם יעלה חשש כי הפרדה כזו תפגע בצרכנים או בחברות אחרות.

עוד נקבע כי אם בתוך שנתיים לא יקום השוק הסיטונאי, שר התקשורת ישקול לפרק את בזק ואת HOT לשתי חברות נפרדות - האחת תחזיק בתשתיות הקוויות, והשנייה תספק את שירותי התקשורת.

אף שמסמך המדיניות מכריז על תהליך שבסופו יוקם שוק סיטונאי, הוא אינו מגדיר מהו אותו שוק, אילו רכיבים ייכללו בו וכיצד יכריע השר אם השוק הסיטונאי אכן מאפשר לחברות חסרות התשתית להתחרות בבזק וב־HOT. מדדים אלו, נכתב במסמך, יתפרסמו רק בהמשך.

כמו כן, חבילות הטריפל של HOT יפורקו, והחברה תוכל למכור אותן רק במחירים השווים לסיכום מחירי כל מוצר שבחבילה בנפרד. המסמך לא מציין מתי בכוונת כחלון לבצע שינוי זה, אך ככל הנראה הוא יתרחש רק לאחר פרסום שימוע, כלומר בעוד כמה חודשים לכל הפחות. HOT תוכל לשוב למכור חבילות אלה בהנחות רק כאשר "יתקיימו שידורי טלוויזיה על גבי תשתית האינטרנט".

אלא שלמרות ההצהרות הגדולות, הרפורמה במתכונת המוצגת במסמך משרד התקשורת עדיין לא שלמה - וכוללת חמש בעיות מרכזיות. "כלכליסט" מנתח כיצד כל אחת מהן עלולה להוביל לסחבת ביישום השינויים.

בעיה ראשונה

לא הגדירו את האופן שבו השוק הסיטונאי יפעל

בנושא מורכב כל כך כמו פתיחת תשתית של חברה אחת לשימוש אחרת, יש צורך בהגדרה מדויקת של הגבולות - היכן מתחיל ונגמר המקטע שלגביו ינהלו החברות מו"מ, ובהמשך שר התקשורת אולי יידרש לקבוע את מחירו. הדבר נכון במיוחד לאור העובדה שמדובר בתשתית המבוססת על רכיבים טכנולוגיים המשתנים בקצב מהיר. למרות זאת, במסמך שינוי השוק הסיטונאי של משרד התקשורת לא מופיעות כל הגדרות כאלה. מה כן אפשר למצוא בו? הבטחה לפרסם בעתיד מסמך אחר העונה על השאלות הללו.

הסיבה לכך פשוטה: הסמכות הרלבנטית במשרד התקשורת לעניינים אלו, סמנכ"ל ההנדסה חיים גירון, נותר מחוץ לדיונים. מבחינת כחלון, נושא השוק הסיטונאי הוא כלכלי ומשפטי, ולפיכך בדיונים השתתפו רק סמנכ"ל הכלכלה הרן לבאות והיועצת המשפטית עו"ד דנה נויפלד. מבחינת כחלון, לכאורה, אין צורך לרדת לפרטים הטכנולוגיים.

נדמה כי ברדיפה המטורפת אחר כותרות חיוביות בעיתונות, משרד התקשורת מקפיד להגיש לציבור דירת פנטאהוז שאת הבניין שמתחתיה יבנו רק מאוחר יותר. כיצד אמור המשרד לפתור סכסוכים בין החברות, כאשר הוא אינו טורח להגדיר את רכיבי התשתית שאותה הוא מצפה מהם לחלוק? לא ברור.

בעיה שנייה

לא נקבעו מחירים לשירותים במסגרת השוק הסיטונאי

עדן בר טל. עמדת משרד התקשורת לא התקבלה צילום: אוראל כהן

משרד התקשורת נוהג לשכור חברות ייעוץ כדי שיבצעו עבורו פרויקטים חשובים. חברת הייעוץ הבריטית Frontier, למשל, קיבלה מהמשרד 400 אלף דולר כדי לאסוף נתונים מבזק ומ־HOT, ולהגיש לוועדת חייק את תמחורי אותם רכיבים הכלולים בשוק הסיטונאי.

באמצעות נתונים אלה, הוועדה היתה אמורה להמליץ על המחירים שעל בסיסם כחלון אמור לקבוע את מחירי השוק הסיטונאי. ועדת חייק מונתה במרץ 2010, אך Frontier החלה לעבוד רק בינואר 2011, כאשר העיכוב נגזר בעיקר מפעילות משרדי התקשורת והאוצר במינוי החברה ותקצובה.

כמעט שנה וחצי לאחר תחילת העבודה, ויותר מחצי שנה לאחר שוועדת חייק הגישה את המלצותיה - ללא מחירים אלו - מתברר כי עבודתה של Frontier תימשך עוד חודשים רבים.

מדוע נגרם העיכוב? גורמים במשרד התקשורת תולים זאת בהיעדרו של סמנכ"ל הכלכלה במשרד במשך כחמישה חודשים: הסמנכ"ל הקודם אסף כהן עזב את התפקיד בנובמבר 2011, ומחליפו לבאות נכנס לתפקיד רק בסוף מרץ.

אגב, משרד התקשורת שכר את שירותיו של פרופ' ראובן גרונאו בעלות של 300 אלף שקל כדי שיקבל את נתוני Frontier לידיו, ומהם יגזור בפועל את תמחור רכיבי השוק הסיטונאי. גרונאו החל לעבוד לפני כחודש. אלא שכאמור לא כל הנתונים הדרושים לו מצויים כעת בידי המשרד.

בעיה שלישית

משרד התקשורת מעדיף לחכות לחוק ההסדרים

מנכ"ל משרד התקשורת עדן בר טל הסביר בעבר שהמשרד חושש כי פרסום המחירים מטעמו עלול לפגוע בצרכן, כיוון שייתכן מצב שבו החברות עצמן היו מגיעות להסכם על מחירים נמוכים יותר. אלא שמנגד, כל עוד לא מתפרסמים מחירים מטעם המשרד, החברות יכולות גם לקבוע מחירים מופקעים. ברוב המדינות שבהן נקבע שוק סיטונאי פרסם הרגולטור מחיר מקסימלי, ואפשר לחברות להגיע להסכמים. אין תשובה ברורה לסוגיה זו, אך העובדה שהמשרד אינו מצויד כיום בתמחור עדכני פועלת נגדו.

חמור מכך, כחלון יכול בהחלט לשאוף להסדרה עצמית של החברות, אך במקביל הוא חייב לייצר תוכנית גיבוי. תוכנית כזו צריכה להסדיר בניית תשתית חוקית וכלכלית שתאפשר לו, בהתרעה קצרה, להתערב במו"מ ולקבוע את המחיר והתנאים.

אלא שעל פי גורמים במשרד התקשורת, מתנהל כעת דיון סביב שתי נקודות: האם לוותר על בניית תשתית כזו מתוך תקווה שלא יהיה צורך בהתערבות השר, וכן, האם במקום זאת יש לנצל את העובדה שהשנה, בניגוד לאשתקד, המשרד יוכל להשתמש בחוק ההסדרים כדי להעביר במהירות החלטות כאלה. למען האמת, לא ברור איזו משתי אפשרויות אלו גרועה יותר.

בעיה רביעית

אין תוכנית גיבוי למקרה שהמו"מ בין החברות ייכשל

כחלון החליט שלא יקבע מראש את מחירי השוק הסיטונאי, אלא יאפשר לצדדים לנסות לקבוע את המחירים במו"מ ויתערב רק אם לא תושג הסכמה כזו. כהוכחה ליתרונות גישה זו, גורמים במשרד התקשורת מזכירים את התהליך שהתרחש בשוק הסלולר, שבו המפעילים הווירטואליים הגיעו להסכם עם חברות הסלולר ללא התערבות חיצונית.

לטיעון זה יש שתי בעיות: ראשית, מיום פרסום תקנות המפעילים הווירטואליים ועד לתחילת פעולתו של רמי לוי - המפעיל הווירטואלי הראשון שעלה לאוויר - חלפו שנתיים. האם במשרד התקשורת מוכנים להמתין שנתיים מהרגע שיוסדר השוק הסיטונאי בחוק ועד שיחובר הלקוח הראשון?

שנית, חברות הסלולר אמנם לא מיהרו לחתום על הסכם מול המפעילים הווירטואליים, אך החל מקיץ 2011 כבר היה ברור שבכוונת שר התקשורת להכניס שתי חברות סלולר נוספות לשוק, כך בסופו של דבר החברות הקיימות העדיפו לבחור ברע המינימלי ולהגיע להסדר מול מפעילים וירטואליים.

בשוק הקווי, ובמיוחד לאור גסיסתו האטית של מכרז הסיבים של חברת החשמל, אין סיכוי להכנסת מתחרים בעלי תשתית עצמאית (שהרי לכן מיושם שוק סיטונאי). לפיכך, אין לבזק ול־HOT תמריץ להגיע במהירות להסכמים עם פרטנר, עם סלקום או עם 018.

בעיה חמישית

כחלון כבר לא בטוח שעמדתו בנוגע לבזק נכונה

מדיניות משרד התקשורת, כפי שהיא מוצגת כעת, היא ניצחון גדול דווקא לשר האוצר יובל שטייניץ ולאגף התקציבים. מדיניות זו קוראת בבסיסה לאמץ את מסקנות ועדת חייק, שהושפעו רבות מגישת האוצר, וכללו רק חוות דעת מיעוט שהציגה את עמדת משרד התקשורת.

במשרד האוצר, כמו גם ברשות ההגבלים, טענו כי העמדה המסורתית של משרד התקשורת בעשור האחרון היא ארכאית. עמדה זו גורסת שיש להמשיך לכלוא את בזק באמצעות הפרדה מבנית, לאסור עליה לקבוע את תעריפיה בעצמה ובאופן כללי להתייחס אליה כחברה שיש להגן על השוק מפניה.

הגבלת בזק בהורדת תעריפיה הובילה לכך שגם מתחרותיה לא הורידו מחירים, טענו באגף התקציבים והוסיפו כי ההפרדה המבנית היא בכלל המצאה שגרמה לצרכן נזק רב יותר מתועלת. אף שהמלצות ועדת חייק שיקפו בעיקר את עמדת האוצר, בחודשים שחלפו מאז טענו במשרד התקשורת כי מינויו של גרונאו למוציא לפועל של מהפכת השוק הסיטונאי מוכיח כי כחלון יעדיף לאמץ את עמדת המיעוט של משרדו - שקראה להמשיך להגביל את בזק עד שיוכח כי "אינה מסוכנת".

אם להסתמך על העמדה המוצגת במסמך המדיניות שפורסם - שלפיה ההפרדה המבנית והפיקוח על התעריפים יבוטלו לאחר קיומו של השוק הסיטונאי, המסקנה היא אחת: גם כחלון השתכנע שלמרות זעקות המתחרים, הוא אינו יכול להמשיך לטעון שהשוק כולו זקוק להגנה מבזק.