חוק בקבלנות: החוק לאכיפת דיני עבודה מעורר סערה בקרב משפטנים
קנסות למעבידים, הטלת אחריות אישית על מנכ"לים וחיוב מעסיקים למנוע פגיעה בזכויות עובדי הקבלן, עומדים במרכז החוק להגברת האכיפה של דיני העבודה. תומכיו טוענים שהחוק ישפר את תנאי העובדים, ואילו מתנגדיו טוענים שהוא התערבות גסה של המדינה ביחסים שבין מזמין השירות לקבלן
"החוק הזה הוא חוק ערכי שמעביר מסר של אחריות", מחמיא עו"ד רם גמליאל. עו"ד ארנה שר ממשרד נ.פינברג ושות' דווקא מסתייגת: "זהו חוק אבסורדי, ייחודי ולא הגיוני", היא אומרת, "מתי שמעת על חוק שנועד לאכוף חוק אחר? זה כמו לחוקק חוק לאכיפת חוק העונשין".
ב־19 ביוני ייכנס לתוקפו החוק להגברת האכיפה של דיני העבודה התשע"ב־2011, שכבר מטלטל ומפלג את קהילת עורכי הדין בתחום העבודה ובקרוב יהפוך לבעיה גדולה של מעסיקים ומעבידים. מנגד, מציג החוק הזדמנות ותקווה לעובדים, במיוחד החלשים ביותר.
עובד קבלן צילום: שאול גולן
החוק משלב בתוכו שני חידושים שלא קשורים זה לזה: הראשון, קביעת מסלול מינהלי של הטלת עיצומים כספיים על מעבידים בגין הפרת דיני עבודה. מנגנון זה יופעל על ידי "מפקחי עבודה בכירים", שימונו על ידי שר התמ"ת. להגברת האפקט ההרתעתי הוטלה האחריות גם על המנכ"לים - המעביד לא יוכל לשלם עבורם את הקנס ולא ניתן יהיה לבטח
אותם. עם זאת, אין כפל ענישה: במקרה של הגשת כתב אישום לבית הדין לעבודה לא יופעל מנגנון העיצום הכספי.
החידוש השני הוא בחיוב מעסיקים לנקוט אמצעים סבירים כדי למנוע פגיעה בזכויות עובדי הקבלן החלשים ביותר - בתחומי הניקיון, ההסעדה והשמירה. זאת באמצעות הטלת אחריות ישירה על המעסיקים לקיום תנאי ההעסקה הקבועים בחוק.
החוק החדש אינו מטיל חובה לקלוט את עובדי הקבלן להעסקה ישירה ואין בו כדי ליצור יחסי עובד־מעביד, אבל הוא הופך את מזמין העבודה לאחראי על רווחתם, למשל בהקמת מנגנון תלונות ישיר בין עובדי הקבלן למעסיק עצמו. "הכוונה טובה", אומרת עו"ד שר, "אבל הדרך לא מידתית. הטלת האחריות והעול על מזמין העבודה לאכוף על הקבלן לקיים את חוקי העבודה זה כמו לחפש את המטבע מתחת לפנס, ואם לא דאג לכך, הוא צפוי לסנקציה אזרחית ופלילית. זו למעשה הפרטת האכיפה מידי המדינה לידי המעבידים".
"מי שיסבלו מכך הם המעסיקים הקטנים", אומר עו"ד אריאל שמר. "הגדולים עוד יסתדרו, אבל לרוב המעסיקים בישראל אין כלים להתמודד עם דרישות החוק ועם העלויות הגבוהות הנובעות מיישומו. ואז, כשייסגרו העסקים, זה יועיל לעובדים?".
אחד מאבות החוק החדש הוא היועץ המשפטי של התמ"ת עו"ד מיכאל אטלן, שמצביע על הדמיון בינו לבין חוק האכיפה המינהלית בניירות ערך: "גם כאן הרעיון הוא להפריד בין הפלילי למינהלי, להשאיר את המקרים הקשים למסלול הפלילי ואילו את המעבידים הנורמטיביים להכניס למסלול מינהלי משמעותי של אכיפה. זו אכיפה באמצעות הרחבת החובות והכלים שישפרו את תנאיהם של העובדים החלשים, כדי שיזכו למגיע להם ויהיו פחות עניים במדינת ישראל".
מזמין השירות נושא באחריות פלילית
חוקי העבודה בישראל עמוסים בסנקציות פליליות. אף שהחוק הנוכחי מעביר את המוקד למסלול המינהלי, גם הוא מכיל הוראות פליליות. למשל, אחריות פלילית על מזמין שירות שלא יפקח על מניעת ביצוע עבירות כלפי עובדי הקבלן. בנוסף, תוטל אחריות פלילית על המעסיק ועל המנכ"ל בגין כריתת הסכם העסקת עובדי קבלן שאינו עומד בתנאי החוק.
"נכון שביסוד ההסכמה היתה דרישתם לבטל את המסלול הפלילי, אבל הממשלה לא הסכימה לוותר על שיקול הדעת בעניין זה. לא ביטלנו את האכיפה הפלילית שתהפוך ממוקדת יותר, אבל הוספנו זרוע שלמה של כלים לאכיפה - בעיקר באמצעות העיצום הכספי שהוא כלי נוח ומהיר ומיועד להפרות שכיחות יותר של מפרים נורמטיביים בדרך כלל" טוען אטלן.
"מי שלא ייערך לחוק, ישלם סכומים אדירים"
תומך גדול שמסביר את יתרונותיו של החוק הוא עו"ד רם גמליאל, מומחה לדיני עבודה ולניהול סיכונים, "משפט מונע", כהגדרתו: "החוק הזה הוא חוק ערכי שמעביר מסר של אחריות והולך לשנות באופן יסודי את דיני העבודה. זהו חוק עומק שאת תוצאותיו לא נראה מחר, אבל מי שלא ייערך לו ישלם מחרתיים סכומים אדירים".
לדבריו, "החוק מעביר את מרכז הכובד מתביעות כלליות נגד החברה לאחריות אישית של נושאי משרה בתאגיד. הוא יוצר חובות חדשים ובעיקר כלים חדשים שלא מאפשרים להגיד: 'לא ראיתי, לא ידעתי'. למשל, הוא מעמיד לרשות המעביד את 'בודק השכר המוסמך'. מעכשיו אותו עובד שלא היו לו אבא ואמא, יש לו גם אבא וגם אמא".
"בודק השכר המוסמך" הוא רק אחד הכלים החדשים שיצר החוק להתמודדות עם הפרת זכויות העובדים, והוא קובע מינוי בעל תפקיד שיערוך בדיקות תקופתיות לעניין התאמת תנאי העסקתם של עובדי הקבלן לדיני העבודה. אישור תקופתי של הבודק כי הקבלן מקיים את תנאי דיני העבודה ביחס לעובדיו המוצבים אצל מזמין השירות, מקנה למזמין השירות הגנה בפני תביעות.
מכשיר חדשני נוסף הוא "מנגנון ההתראה המינהלית" - מעין 'כרטיס צהוב' שנשלף למעביד מזמין השירות ונותן לו הזדמנות לתקן בטרם יופעלו נגד סנקציות. "במכשיר זה טמון היגיון רב", אומר עו"ד מיכאל איילון, מרכז תחום דיני עבודה במשרד גורניצקי, "מפני שהוא פותח פתח למעביד לתקן את 'מחדליו'. דווקא במנגנון זה ייעשה השימוש הרב ביותר בתקופה הראשונית של כניסת החוק לתוקף, מאחר שלא מעט הוראות חוק שדורש המחוקק לאכוף אינן בהירות דיין לציבור המפוקחים. לכן יבחר המעביד בתיקון המעוות מבלי לשלם על כך, תוך חיסכון בזמן שיפוטי ועסקי רב מאוד".
עם זאת, אסור לשכוח שמדובר בעובדים חלשים שלא תמיד יודעים לעמוד על זכויותיהם גם כשאלו מוגדרות בבירור, מעוגנות בחוק וחושפות את מפרי הזכויות לסנקציות כספיות ופליליות. גמליאל מסכים, אבל מצביע על השיפור: "החוק החדש נותן לעובד החלש יותר כלים ממה שמעמידה המדינה. כאשר הסכומים שניתן לתבוע גבוהים יותר, הוא יכול לקחת עורך דין שיעבוד על אחוזים. כאשר העילות ברורות ונובעות מחוק ברור, קל יותר לארגונים חברתיים לסייע לו לתבוע".
אטלן מציין שבמקביל יוגבר גם כוח האכיפה של המדינה. בנוסף ל־90 הפקחים שפועלים כיום אושר לתמ"ת לגייס עוד 120 פקחים בשנתיים הקרובות. הידוק האכיפה הצפוי יתבצע הן בכלים המינהליים, הן האזרחיים והן הפליליים, סבורים אטלן וגמליאל.
אך לחוק יש גם מקטרגים, כאשר אחת הטענות נגדו היא פולשנות יתר ליחסים המסחריים. למשל, החובה לכלול בחוזה בין מזמין העבודה לקבלן את מרכיב הרווח כדי שהמזמין יידע שהקבלן לא לוקח את העבודה במחירי הפסד, שיגולגלו בסופו של דבר על חשבון העובדים החלשים. "המחוקק כופה ומתערב בצורה לא אלגנטית ביחסים המסחריים בין מזמין השירות לקבלן", אומר איילון. "לא רק שמדובר בהתערבות גסה עד כדי דרישת 'התערטלות' מוחלטת של קבלן השירות בנוגע לעלויותיו, רווחיו ועד למחירי הדלי והסמרטוט, הרי שבהיעדר הוראה אחרת בחוק, נראה שהתערבות זו טומנת בחובה הוראה לפתיחת הסכמים היסטוריים עם הקבלנים והחלה רטרואקטיבית של החוק".
"התערבות ממשלתית דרקונית חסרת תקדים"
עו"ד אוריאל לין, נשיא איגוד לשכות המסחר, מסכים: "אין תקדים להתערבות כה דרקונית של המדינה בחופש ההתקשרות החוזית, וזה לא הפגם היחיד בחוק: מטילים חובות על מעסיקים כשאין להם שליטה וידיעה אמיתית בנוגע לנעשה. למזמין השירות אין כל דרך לדעת אם הוא מעביר כספים לקופות הגמל, ומובן שהחוק מוסיף עבירות פליליות חדשות. מעסיק שיכרות חוזה ללא התנאים הנדרשים בחוק הוא עבריין פלילי", אומר לין.
עו"ד אפרת דויטש מצביעה על החידוש הגדול לדעתה בחוק החדש: "הוא מאפשר פתיחת הליכים גם נגד מנכ"לים של רשויות ומשרדים ממשלתיים, אמנם באישור היועץ המשפטי לממשלה, אך אני מקווה שחשיפה זו תקטין את ההעסקה הפוגענית בשירות המדינה".
מסכם בנקודה זו עו"ד אריאל שמר מבכירי המתנגדים: "זהו חוק שערורייתי פופוליסטי, מס שפתיים לרחשי הציבור. הגורם המרכזי שמעסיק עובדי קבלן הוא מדינת ישראל, ואם למדינה יש עניין באכיפה היא יכולה לעשות זאת בלי חוק. שישנו כמה כללים במכרזים.
"יש לי הרגשה שהתקנות שאמורות להפעיל את החוק לא יתוקנו כל כך מהר, כמו שהיה עם חוק העסקת עובדי קבלן. גם אז המדינה היתה ה'קורבן' המרכזי, ולכן חלפו שנים עד שהותקנו התקנות שהכניסו את החוק לתוקף".
