"למה לתת גני ילדים בחינם למי שאינם עובדים?"

אם יש שאלה אחת שמטרידה בימים אלה את שר האוצר ואת פקידי משרדו היא השאלה "איפה הכסף?". זו חידה ששר האוצר יצר בעצמו, כיאה לפילוסוף, והיא הולכת כך: לתקציב הממשלה יש שני צדדים — הוצאות והכנסות. בצד ההוצאות, הממשלה הכריחה את עצמה להגדיל את התקציב שלה ב־4.8%. במקביל, הממשלה הגבילה את עצמה בקובעה שהפער בין הוצאותיה להכנסותיה — הגירעון התקציבי — לא יעלה על 1.5% מהתוצר במשק. אך האילוצים הללו נוסחו מזמן, ומאז המשבר העמיק, ההכנסות ממסים צונחות, ולממשלה חסרים בערך 26 מיליארד שקל. נשאלת השאלה — מה עושים?

פרופ' צבי אקשטיין צילום: עמית שעל

מה שיפה בפוליטיקה הוא שמקבלי ההחלטות לא חייבים להתמודד עם אילוצים בצורה הוגנת, אלא יכולים לשנות חלק מכללי המשחק תוך כדי תנועה. הממשלה יכולה להחליט, למשל, שבשנה הקרובה לא יוגדלו ההוצאות ב־4.8%, אלא בשיעור נמוך יותר. לחלופין, הממשלה יכולה להחליט שתקרת הגירעון תוכל להיות 2.5% מהתוצר, גבוה מהמתוכנן. כל אחת מהאפשרויות האלו יקטינו את החור התקציבי ויביאו לכך שהמדינה תצטרך להעלות פחות מסים.

שתי האפשרויות האלו משקפות תפיסות עולם מנוגדות. הראשונה, פירושה לתת לאזרחים פחות שירותים, ואף לקצץ בשירותים שהיא התחייבה לתת — כמו הסבסוד לגני הילדים בגיל 3–4. האפשרות השנייה פירושה שהמדינה תיתן לאזרחים את השירותים שהתחייבה להם אך עליה לחרוג מהנוקשות התקציבית שלה.

הדילמה של משרד האוצר היא שעמדה בבסיס העבודה של צוות מיוחד של כנס קיסריה שייערך בסוף החודש — שמהשנה מחליף את שמו לכנס אלי הורביץ לכלכלה וחברה — בראשות פרופ' צבי אקשטיין, לשעבר המשנה לנגיד בנק ישראל והיום דקאן החוג לכלכלה במרכז הבינתחומי בהרצליה.

בראיון ל"כלכליסט" אומר אקשטיין כי בעוד שחברי הצוות היו חלוקים בדעתם איזו מהחלופות טובה יותר, היה קונצנזוס על דבר אחד: אסור להגדיל את הגירעון מבלי להעלות מסים. "צעד כזה יעצור את ההפחתה הרב־שנתית ביחס בין החוב לתוצר, יפגע באמינות הממשלה, יביא להעלאת דירוג האשראי ולכן לייקור גיוס החוב של ישראל בשווקים", אומר אקשטיין.

אז מה כן? "העמדה שלי היא שאם נסיים את תקציב 2013 וגם את השנים הקרובות בגירעון שנע בין 2% ל־2.5% מהתוצר, זה בסדר. במיוחד בתנאי העולם היום, כשמדינות מגדילות את הגירעונות שלהן", הוא אומר. אבל אז הוא מסייג: "כל זה בתנאי שהמשק ממשיך לצמוח בקצב של יותר מ־3% בשנה".

לעודד את הציבור לעבוד

הסייג הזה של אקשטיין אינו רק הערת שוליים כלכלית. צמיחת המשק תלויה קודם כל במספר הידיים העובדות. סוד גלוי הוא שבישראל ישנם מגזרים שלמים ששיעור ההשתתפות שלהם במעגל העבודה נמוך — בעיקר במגזר החרדי והערבי, כל אחד מסיבות אחרות.

מה שפחות ידוע הוא שלפי תחזיות מעודכנות של הלמ"ס, קצב הגידול של האוכלוסייה בגיל העבודה (25–64) עומד לרדת בשנים הקרובות. בעשור האחרון קצב הגידול הזה, שבמידה רבה החזיק את המשק הישראלי, עמד על 2.3% בממוצע בשנה. אלא שבעקבות שינויים דמוגרפיים — בעיקר קצב ילודה מוגבר במגזרים החרדי והערבי — קצב הגידול של האוכלוסייה בגיל העבודה עומד לרדת בעשור הקרוב ל־1.2% בשנה. משקלו של המגזר היהודי הלא חרדי ילך ויקטן, ונטל הצמיחה על כתפיו, עם נטל המס, ילך ויגדל.

הנתונים שאקשטיין מציג מציבים את ישראל במקום נמוך מאוד מבחינת ההשקעה שלה בתוכניות אקטיביות לעידוד עבודה. "ישראל משקיעה בזה היום שליש מהממוצע של מדינות ה־OECD. וזה רק הממוצע". לכן, אומר אקשטיין, "ההנחה שהמשק ימשיך לצמוח ביותר מ־3% בכל שנה בשנים הבאות היא אופטימית למדי. בדיוק מהסיבה הזו הממשלה צריכה לייעד חלק גדול מהשירותים שהיא מוסיפה לתקציב למטרת עידוד התעסוקה. השקעה כזו תניב למשק הרבה יותר ממה שתניב ההשקעה בחינוך חינם לגילאים 3–4.

"הממשלה אמנם אימצה יעדי הגדלת תעסוקה לטווח ארוך, אבל לא אימצה אף תוכנית להגיע ליעדים האלה. יש אמנם עלייה מסוימת בתעסוקה, אבל היא נובעת מהעובדה שב־2003 קיצצנו במערכת הרווחה. אלו רק מקלות, בלי גזרים. זה לא בונה את האוכלוסייה הזו, זה רק מעמיק את העוני שלה. צריך לחזק את היכולת של האוכלוסייה הזאת להיות מועסקת. השאלה היא רק כמה אתה משקיע בזה".

דיוני התקציב יגיעו לשיאם באוגוסט, כשהממשלה תתבקש לאשר אותו. משם יעברו הדיונים לכנסת ויתנהלו רק בשולי התקציב, ולא בלב סדרי העדיפויות.

אבל מוטב להישאר אופטימיים. "אם תחזית הצמיחה נכונה, אפילו אם נגדיל מעט את הגירעון עדיין נוריד משמעותית את היחס בין החוב לתוצר ונגיע לרמה של פחות מ־60% עד סוף העשור. למעשה, זו הורדה מהירה מאוד של החוב־תוצר. בהינתן התנאים העולמיים, ולא הכרחי שקצב ירידת החוב־תוצר אצלנו יהיה גבוה כל כך", הוא אומר.

כשהדברים הללו נשמעים ממי שעד לפני רגע היה חלק מצמרת הממסד הכלכלי בירושלים, יש להם משנה תוקף. זה לא שאקשטיין ממליץ לממשלה להתפרע — ההפך הוא הנכון. בשפה עממית, הוא פשוט מציע לה "להשתחרר" קצת.

אלא שבמשרד האוצר לא מתלהבים מהרעיון להגדיל את הגירעון מעבר למתוכנן. שם מאמינים שהגדלת הגירעון כמותה כהתמכרות הדרגתית להרגל מגונה. בהתחלה מגדילים קצת, אחר כך יותר, ובסוף שוקעים בחובות. אלא שהגדלה מידתית של הגירעון תקטין את היקף העלאת המסים שהמדינה עומדת לבצע. "במקום להעלות מסים בהיקף של 26 מיליארד שקל, אפשר יהיה להסתפק בהעלאת מסים של 10 מיליארד שקל בלבד", אומר אקשטיין.

לבטל פטורים קיימים

בכל מקרה, אקשטיין מאמין שהגדלת המסים צריכה להיעשות בצורה ניטרלית, כדי לא לפגוע באופי הפרוגרסיבי של מערכת המס בישראל, כלומר כדי לא להקטין את הנטל על בעלי היכולת ולהגדיל אותו בעבור מעמד הביניים. "כדי לשמור על ניטרליות אפשר להעלות את מס החברות באחוז אחד, ובמקביל להעלות את מס הכנסה באחוז אחד לרוחב כל מדרגות המס. ובנוסף, להעלות את המע"מ באחוז", אומר אקשטיין.

הצעדים הללו יחד אמורים להכניס לקופת המדינה כ־5.5 מיליארד שקל. את מה שחסר ממליץ אקשטיין להביא על ידי ביטול פטורים קיימים ממס. "אפשר להפחית מהפטור ממס על קרנות השתלמות, שמי שנהנה ממנו כיום בעיקר זה העשירון העליון", הוא אומר. בנוסף, אקשטיין מציע לתקן את החוק לעידוד השקעות הון שמעניק הטבות מס מפליגות לחברות יצואניות.

ומה עם מס עשירים?

"אפשר להטיל מס יסף על ההכנסות הגבוהות במיוחד אבל הוא לא יכניס הרבה לקופת המדינה. יותר מכל, זה צעד סימבולי שיכול לעזור להעביר את העלאות המסים האחרות".

יש מי שמציעים להעלות את מס ההכנסה לרמות שהיו ב־2006. זה יכניס הרבה יותר כסף לקופת המדינה.

"משום שמערכת המס בישראל היא פרוגרסיבית. כמעט הכי פרוגרסיבית בעולם. כל שינוי לאחור בהכרח יפגע במעמד הביניים".

להפסיק לחלק הטבות

כדי להשלים את מה שיחסר אחרי העלאות המסים האפשריות פוליטית, גם אם האוצר יחליט להעלות מעט את תקרת הגירעון, סביר להניח שהממשלה תיאלץ לקצץ בחלק מהשירותים שהיא אמורה לתת. הפגיעה הזו עלולה להיות מורגשת בעיקר באחד ההישגים הגדולים של מחאת הקיץ — חינוך חינם לגילאי 3–4.

כאן אקשטיין מביע עמדה נחרצת: "יהיה קושי גדול מבחינה תקציבית לתת חינוך חינם לילדים בגילאי 3–4. ואם זה כדי לאפשר להורים לעבוד, אז בוא נתנה את ההטבה הזו בכך ששני ההורים ממצים את כושר ההשתכרות שלהם. אחרת, למה זה חינם? למה זה בעדיפות? למה לתת את זה לאזור סוציו־אקונומי נמוך כשההורים לא עובדים אלא לומדים בכולל? אם המטרה היא להקל על המעמד הבינוני העובד בוא נשים את זה על השולחן", הוא אומר.

אקשטיין מאמין שעל אף הקשיים הפוליטיים ודרישות המחאה, התקציב יאושר במועד. "יהיה קצת יותר רעש הפעם כי אנחנו בשנת בחירות. ישנו את יעד הגירעון כלפי מעלה קצת. יעלו מסים. אני רק מקווה שיעלו מסים בצורה הגיונית ולא ב־25 מיליארד שקל בבת אחת, ושיקטינו כמה פטורים ממס, אבל אני לא בטוח שזה מה שיקרה".

ומה לגבי התקציב הדו־שנתי?

"ההחלטה שקיבלו להפסיק עם התקציב הדו־שנתי היא החלטה נכונה. התקציב הדו־שנתי החליש את היכולת של האוצר להביא רפורמות כי הן הגיעו בעיקר דרך חוק ההסדרים. המסגרת הפיסקלאית, שזה הדבר היחיד ששרד מהתקציב הדו־שנתי, היא בכלל תוכנית רב־שנתית. בכל שנה צריך תקציב", קובע אקשטיין נחרצות ושולח מסר ברור ללשכתו של שר האוצר שטייניץ, הוגה התקציב הדו־שנתי.