דו"ח המבקר: בנק ישראל לא תיעד דיונים על ההחלטה להגדיל דרמטית את יתרות המט"ח של ישראל

בנק ישראל מחזיק ומנהל יתרות מטבע חוץ בהיקף עצום של כ-75 מיליארד דולר. חוק בנק ישראל החדש מטיל על הוועדה המוניטרית שמונתה לבנק עם הפעלת החוק חובה לקבל אישור משר האוצר לשינוי בעקרונות שעל פיהם מחליט נגיד בנק ישראל על הרמה הרצויה של יתרות המט"ח לטווח ארוך. בנוסף לכך, חלה על הוועדה חובה להתייעץ עם שר האוצר בהתוויית הקווים המנחים למדיניות ההשקעות הכללית של היתרות, וכן לדווח לשר האוצר על התערבות הבנק במקרים מסוימים בשוק מטבע החוץ. עוד קובע החוק כי עד להקמת הוועדה המוניטרית, יחולו חובות אלה על הנגיד.

חוק בנק ישראל החדש נחקק ביוזמת הנגיד, פרופ' סטנלי פישר ונכנס לתוקף בחודש יוני 2010. אולם הוועדה המוניטרית מונתה על ידי הממשלה רק בחודש אוקטובר 2011, כ-16 חודשים לאחר כניסת החוק החדש לתוקף. בביקורת שערך מבקר המדינה בין החודשים אפריל ודצמבר 2011 נמצא כי בלשכת הנגיד ובלשכת שר האוצר אין כל תיעוד של תוכן פגישות העבודה שהתקיימו בין השניים ועסקו בין היתר בפעילות בנק ישראל בתחום יתרות המט"ח.

סטנלי פישר צילום: בלומברג

הלשכה המשפטית של משרד האוצר הודיעה למשרד מבקר המדינה כי "לשר האוצר אין הערות לטיוטת הדו"ח". מבנק ישראל, לעומת זאת, נמסר למשרד המבקר כי "אין זה מקובל לערוך תיעוד של פגישות 'בארבע עיניים', ולא מצאנו שקיימת חובת תיעוד של פגישות מעין אלה". הנגיד פישר אף הלך צעד נוסף קדימה, ומסר למבקר כי "לא היה מקום להתייעץ עם שר האוצר עם כניסת החוק החדש לתוקף, כי בנק ישראל ציפה שהוועדה המוניטרית תמונה סמוך ככל שניתן לכניסת החוק החדש לתוקף".

מבקר המדינה חושב אחרת, ובדו"ח הוא מציין כי לדעתו "יש מקום שפגישות עבודה בין הצדדים יתועדו, גם אם הן לא מחוייבות על פי חוק. יש להסדיר את הליך ההיוועצות וקבלת האישור בין בנק ישראל לבין משרד האוצר במקרה של התוויית הקווים המנחים למדיניות ההשקעה, או אם חל שינוי בעקרונות שעל פיהם מחליט הנגיד על הרמה הרצויה של יתרות המט"ח. זאת מפני שמדובר בהחלטות שאפשר ויהיו הרות גורל לכלכלת ישראל. על בנק ישראל ומשרד האוצר להשלים ולהסדיר את הליך ההתייעצות לקביעת הקווים המנחים למדיניות ההשקעה של היתרות, לפי הוראות חוק בנק ישראל החדש".

בדו"ח, מותח המבקר גם ביקורת על הדרך שבה הגדיל הנגיד פישר את היקף יתרות המט"ח. בחודש מרץ 2008 החליט הנגיד להגדיל את רמת היתרות הרצויה לטווח ארוך ל- 35-40 מיליארד דולר. בחודש נובמבר אותה שנה החליט פישר להגדיל את רמת היתרות הרצויה פעם נוספת, הפעם ל- 40-44 מיליארד דולר. בתשובתו למשרד מבקר המדינה, מסר הנגיד כי החלטותיו בנושא רמת היתרות התקבלו לאחר דיונים רבים ואינטנסיביים שהתקיימו בבנק.

אולם בביקורת לא נמצא תיעוד לאותם דיונים אינטנסיביים שקיים הנגיד על ההגדלה הניכרת של יתרות המט"ח ממרץ 2008 ועד מאי 2009. רק בחודש נובמבר 2010, כאשר רמת יתרות המט"ח בפועל כבר עמדה על 68 מיליארד דולר בשל המשך רכישות המט"ח על ידי בנק ישראל, הוכן עבור הנגיד מזכר שכותרתו "העקרונות לפיהם נקבעת הרמה ברצויה של יתרות מטבע החוץ". המבקר מציין כי מן הראוי שדיונים המביאים לשינויים משמעותיים בניהול יתרות המט"ח, ובכלל זה לשינוי בסכום היתרות, יתועדו.

כן מזהיר המבקר מפני הסכנה לניגוד עניינים בביצוע השקעת כספי היתרות. בביקורת נמצא כי בנק ישראל אינו מחייב מועמדים לעבודה בבנק למלא שאלון לאיתור ניגוד עניינים, ומסתפק רק בהחתמת העובדים על הצהרה שמפורטים בה עיקרי האיסורים המצוינים בחוזר. בנושא הסיכונים הכרוכים בביצוע העסקאות, מציין המבקר מקרה שבו טעות אנוש בעסקה של המרת מטבע גרמה לבנק ישראל הפסד של 1.6 מיליון דולר. בעקבות כך הוחלט בבנק שעסקאות בהיקף של יותר מ- 100 מיליון דולר יבוצעו על ידי שני מנהלי השקעות. בנוסף, הפעיל הבנק בחודש יוני בשנה שעברה מערכת מלכ"ן - "מערכת משולבת לניהול כספים ונכסים".

בביקורת נמצא כי הנוהל המחייב ביצוע עסקאות המרה על ידי שני מנהלי השקעות אינו נתמך במערכת מלכ"ן, וכי המערכת אינה מבדילה בין ביצוע עסקה הדורשת מנהל השקעות אחד לבין ביצוע עסקה הדורשת שני מנהלי השקעות.

מבנק ישראל נמסר בתגובה לדו"ח המבקר:

"הנגיד והנהלת בנק ישראל גאים באופן בו מנוהלות יתרות המט"ח בשנים האחרונות. במבחן התוצאה, פעילות הבנק בתחום הוכיחה עצמה לטובת המשק הישראלי, המדינה ואזרחיה, על ידי תמיכה בצמיחה, בתעסוקה ובייצוא - ששמרה על כושר התחרותיות של כלכלת ישראל ותרמה רבות להצלחת המשק בהתמודדות עם המשבר הפיננסי העולמי. דו"ח מבקר המדינה מציין היבטים אחדים הטעונים שיפור שחלקם כבר הוסדרו במהלך הביקורת. שאר ההיבטים נמצאים בטיפול כחלק מהיישום של חוק בנק ישראל החדש. אנו מודים למבקר על העבודה היסודית שעשה ובמסגרתה הדגיש באופן ברור את האופן המקצועי שבו מנוהלות יתרות המט"ח. אנו נמשיך לעשות את עבודתנו נאמנה כפי שביצענו אותה עד כה ועל בסיס חוק בנק ישראל החדש".