קיצוץ הוצאות או העלאת מסים? חלופה ב' כנראה עדיפה

אחת השאלות המרכזיות שאיתן תיאלץ להתמודד הממשלה הנבחרת הבאה תהיה מה עושים עם גירעון צפוי של יותר מ־14 מיליארד שקל בתקציב 2013. על אף גודלו של הגירעון והמשמעויות מרחיקות הלכת שיכולות להיות לו על החלטותיה של הממשלה הבאה, המתמודדים במערכת הבחירות נמנעים מדיון רציני ומעמיק בשאלת הפתרון הנכון ל"צוק הפיסקאלי" הישראלי. כשזהו המצב נראה כי לא נותר אלא לחפש אחר תשובות מעבר לים.

בחלוקה גסה ניתן לומר כי המחלוקת היא בין אלה שחושבים שהפתרון הנכון הוא בהגדלת הכנסות המדינה, קרי העלאת מסים, לבין אלה שסבורים שנכון יותר יהיה להקטין את הוצאות הממשלה. תחת המושג העלום משהו "הוצאות הממשלה" מסתתרת כל קשת השירותים שהציבור מקבל מהמגזר הציבורי: החל משירותי הרפואה שמסופקים כחלק מסל הבריאות, עובר בסלילת כבישים וכלה במימון משכורות למורים ועובדים סוציאליים ועוד. קיצוץ בהוצאות יכול לבוא לידי ביטוי במגוון צורות, כמו קיצוץ בקצבאות שמחלק הביטוח הלאומי לנזקקים, ביטול רכישה מתוכננת של מטוסי קרב או בנייה של מעונות יום.

אפשרות אחרת כאמור היא להעלות מסים. כך, למשל, הממשלה תוכל להמשיך עם כל ההוצאות המתוכננות שלה, אבל תממן את ההוצאות הללו בעזרת מסים חדשים שיוטלו על האזרחים, בין אם מסים על הכנסה ובין אם מסים עקיפים כמו מע"מ ובלו על דלק.

שטייניץ: עדיף לצמצם את הוצאות הממשלה באמצעות קיצוצים, ולא באמצעות העלאת מס הכנסה. העלאת מסים לא תעזור לצמצום הגירעון". יובל שטייניץ לסוכנות בלומברג, 9.1.2013 צילום: עטא עוויסאת

שר האוצר יובל שטייניץ אמר כמה פעמים בשבועות האחרונים כי מדיניות אחראית של הממשלה בבניית תקציב השנה הבאה תייתר העלאת מסים. במילים אחרות, שטייניץ אומר כי האפשרות המועדפת עליו לסתימת הגירעון היא קיצוץ בהוצאות הממשלה. מה ששטייניץ לא מספר הוא שהסיכוי שתסריט כזה יתרחש הוא קטן, שכן הלחצים הקואליציוניים עם כינונה של הממשלה הבאה עשויים למנוע אפשרות של קיצוץ מהותי, כמו קיצוץ בקצבאות הילדים, שלו המפלגות החרדיות יתנגדו בתוקף. על קיצוץ בתקציב הביטחון כמובן שאין מה לדבר.

תחת ההנחות כי מפת הלחצים הקואליציוניים תישאר דומה גם בממשלה הבאה וכי הממשלה לא תגדיל את הגירעון בתקציב - הפער בין ההכנסות הצפויות להוצאות הצפויות, שעומד ב־2013 על 3% מהתוצר - לא נותרו לממשלה הבאה הרבה אפשרויות. לעומת שטייניץ, נגיד בנק ישראל סטנלי פישר אמר לאחרונה כי אם צריך לבחור בין העלאת מסים להגדלת הגירעון, הוא מעדיף את האפשרות הראשונה.

אלא שמעבר לשיקולים הפוליטיים ישנה השאלה הכלכלית: איזו מבין החלופות תגרום פחות נזק - העלאת מסים או קיצוץ בהוצאות?

לפעמים התשובה נמצאת מעבר לים

דו"ח של קרן המטבע הבינלאומית, שפורסם לפני שבועיים, מתמודד בדיוק עם שאלה מטרידה זו - האם בזמן האטה כלכלית עדיף לסתום גירעון ממשלתי באמצעות העלאת מסים או באמצעות קיצוץ הוצאות ממשלה? התשובה, כמה לא מפתיע, היא מעט מורכבת. אם בכל זאת ננסה לפשט את המחקר ולחלץ ממנו המלצה לפעולה במשק הישראלי, הרי שזו ככל הנראה תהיה התמקדות בהעלאת מסים ולא בקיצוץ הוצאות הממשלה.

פישר: יהיה קשה לקצץ אבל זה יהיה חשוב ויצטרכו להעלות מסים. יש בעיה גדולה ונצטרך לטפל בה אחרי הבחירות, זה לא יהיה קל". נגיד בנק ישראל סטנלי פישר, 26.12.2012 צילום: עטא עוויסאת

קרן המטבע הבינלאומית מפרסמת בכל שנה מספר גדול מאוד של ניירות עבודה ומחקרים, אבל המחקר הנוכחי הוא הראשון בתחומו שלא רק השתמש במתודה ייחודית, אלא גם בנה אותה ממאגר נתונים אדיר - כל רבעון בין השנים 1970–2011 בשש מדינות מתועשות - ארה"ב, קנדה, גרמניה, יפן, צרפת ובריטניה. הגלים שעורר המחקר בנוגע למדיניות הפיסקאלית הרצויה התגברו כאשר חתן פרס נובל לכלכלה, פול קרוגמן, ציין את המחקר באחד הטורים שלו ב"ניו יורק טיימס" ככזה שיכול לעזור לשלול את הטענות של הרפובליקנים המתנגדים להעלאת מסים בארה"ב.

בניגוד למקובל במחקרים כלכליים שבוחנים בעיקר את התוצר המקומי הגולמי, הנוכחי כמעט מתעלם ממנו, או יותר נכון לא מעמיד אותו במרכז קביעת המדיניות הפיסקאלית. המוקד ניתן לפרמטר אחר שנקרא "פער התוצר", שהוא ההפרש בין מה שהמשק מייצר עתה לבין פוטנציאל הייצור שלו.

לא תוצר מקומי גולמי אלא פער תוצר

באופן מעט גס ניתן לומר כי פער תוצר חיובי מרמז על עודף ביקוש - הצרכנים בארץ ובחו"ל רוצים לרכוש יותר ממה שהמשק מייצר עתה. פער תוצר שלילי הוא בדיוק ההפך - המשק יכול לייצר יותר ממה שהוא מייצר היום, אבל אין מי שיקנה את כל המוצרים שניתן לייצר, ולכן לבעלי העסקים לא משתלם סתם כך להפעיל עוד פס ייצור או לגייס עוד עובדים.

משק שבו מתקיים מצב של פער תוצר חיובי הוא כזה שבו שיעור האבטלה נמוך מאוד וכמעט כל מה שהמפעלים מייצרים נמכר או מוזמן מראש. בישראל בשנה שעברה התקיים פער תוצר חיובי, כאשר שיעור האבטלה היה נמוך יחסית ועמד על 6.5%–7% ונרשמה עלייה עד הרבעון השלישי ביצוא סחורות ושירותים ובייצור התעשייתי, שכן בעלי העסקים ראו שיש ביקוש למוצרים שלהם.

יחימוביץ': העלאה מתונה של מסים על העשירים ביותר ועל החברות הרווחיות ביותר תממן באופן הוגן ואחראי את תוכנית הפעולה המוצעת". מתוך התוכנית הכלכלית באתר של שלי יחימוביץ' צילום: תומי הרפז

במקרה של פער תוצר שלילי קורה בדיוק ההפך. המשק יכול להפיק מעצמו הרבה יותר, אם רק היה מי שיקנה את המוצרים. בגלל היעדר הביקוש יש מובטלים ופסי ייצור משותקים. אפשר לראות זאת בגוש היורו, שם שיעור האבטלה כבר כמעט נושק ל־12%.

מה שהמחקר מצא הוא שכאשר צריך לבחור בין הרע לרע פחות ולהחליט על מדיניות תקציב ממשלתית חדשה, יש משקל גדול לסימן הפלוס או המינוס של פער התוצר. ככלל אצבע ניתן לומר כי במדינות שבהן יש פער תוצר חיובי עדיף לקצץ בהוצאות הממשלה מאשר להעלות מסים ולהפך - אם פער התוצר הוא שלילי אז עדיף להתמקד בהעלאות מסים.

הסיבה לכך היא שכאשר במשק יש פער תוצר חיובי אז קיצוץ הוצאות ממשלתיות יגרום פחות נזק מאשר העלאת מסים ולהפך. לדוגמה, אם הממשלה תפסיק לרכוש מוצרים מחברה מסוימת אז החברה תתחיל לנסות למכור לשוק הפרטי. במשק שבו יש פער תוצר חיובי, כלומר ביקוש גבוה למוצרים, אז יש סיכוי טוב שהחברה תמצא קונים חדשים למוצרים שלה. במשק עם פער תוצר שלילי, שגם כך הביקוש בו הוא נמוך לעומת ההיצע, אז הסיכוי שהחברה תוכל לפצות את עצמה על אובדן ההכנסות מהממשלה הוא נמוך הרבה יותר.

מאותה סיבה, כאשר פער התוצר שלילי, עסק שמוכר לממשלה יעדיף לשלם יותר מס חברות מאשר שהממשלה תפסיק לרכוש ממוצריו. המחקר מצא כי במקרה של העלאת מסים במשק הנמצא בפער תוצר חיובי, התועלת שתתקבל להכנסות הממשלה אל מול הירידה בתוצר הכללי קטנה יותר לעומת קיצוץ ההוצאות.

והתשובה הנכונה לישראל 2013 היא...

אם כן, מהו פער התוצר בישראל של תחילת 2013?

על פי דו"ח של הבנק השוויצרי קרדיט סוויס פער התוצר בישראל בשנה שעברה היה חיובי, אך עם "אבל" גדול. ברבעון השני של השנה נאמד פער התוצר ב־0.5, די קטן, וברבעון הרביעי הוא כנראה עמד על כ־0.2, קטן עוד יותר, על גבול הפיכתו לשלילי.

אין נתונים מקבילים של גוף רשמי כמו בנק ישראל, שכן הוא לא אומד את פער התוצר באופן שוטף. למרות זאת, סימנים למעבר לפער תוצר שלילי אפשר למצוא בתחזית שפרסם הבנק לפני כשלושה שבועות: מחלקת המחקר של הבנק צופה כי הצריכה הפרטית ב־2013 תגדל רק ב־2.2%, לעומת 3.4% בתחזית קודמת ואופטימית יותר. המדד המשולב של הבנק, שמודד את השינוי בפעילות המגזר העסקי, כבר מצא כי בחודש נובמבר נמשכה ההאטה בפעילות. בנתוני הלמ"ס גם כן כבר רואים האטה בייצור, כאשר יצוא הסחורות והשירותים עבר מעלייה בשיעור שנתי של 18% ברבעון השני של 2012 לירידה של 5.4% ברבעון השלישי.

אם כן, נראה כי המשק הישראלי של תחילת 2013 נמצא במצב מיוחד, בדיוק על התפר שבין פער תוצר חיובי לבין פער תוצר שלילי. אם זהו אכן המצב, והמשק הישראלי עובר מעודף ביקוש לעודף היצע - ואיתו גידול באבטלה ובפסי הייצור העומדים ללא תנועה - אז לפי המחקר של קרן המטבע הבינלאומית, העלאת מסים היא התשובה הנכונה לסתימת הגירעון, ולא קיצוץ בהוצאות הממשלה.

לא מן הנמנע כי זה התסריט שיתרחש עם בניית התקציב של 2013 לאחר כינונה של הממשלה החדשה. אלא שסביר להניח שאם הממשלה תגיע לתוצאה הזו, לא יהיה זה לאחר דיון כלכלי מנומק ואחראי, אלא כתוצאה מחוסר משילות ומכניעה ללחצים קואליציוניים של המתנגדים לקיצוץ למגזרים שהם מייצגים.