שעון התקציב מתחיל לתקתק: 156 יום מעכשיו
ראש הממשלה הנבחר יצטרך להכריע בתוך 5 חודשים מהיכן לקצץ את 14 מיליארד השקלים החורגים בתקציב – האם להעלות מסים, להגדיל את תקרת ההוצאות או לשלב בין שניהם. "כלכליסט" מציג את הנושאים הבוערים לקראת תחילת המשא ומתן הקואליציוני
זהו. מערכת הבחירות מסתיימת היום. בתוך זמן קצר יפורסמו תוצאות האמת.
הנה לוח הזמנים הצפוי: לנשיא שמעון פרס יש עד שבוע מיום פרסום תוצאות הבחירות לקבוע על מי להטיל את מלאכת הרכבת הממשלה. לרשות חבר הכנסת שעליו תוטל המשימה יעמדו 28 יום להרכיב ממשלה, עם אפשרות לקבל הארכה של 14 ימים נוספים לכל היותר, כלומר בתוך כחודש וחצי תורכב ממשלה ותושבע בכנסת. אז יתחיל המותחן האמיתי: תהליך אישור תקציב המדינה.
באפריל 2009, מיד אחרי הבחירות הקודמות, אישרה הכנסת תיקון לחוק שמעניק לממשלה חדשה תקופה של 107 יום לכל היותר לאשר את תקציב המדינה, שסביר להניח שגם הפעם יהיה תקציב דו־שנתי (כלומר לשנים 2013–2014). במילים אחרות, תקציב המדינה יאושר בכנסת בשלוש קריאות באמצע חודש יוני לכל המאוחר.
לשם השוואה, לאחר הבחירות הקודמות, שנערכו ב־10 בפברואר 2009, תקציב המדינה ל־2009–2010 אושר בכנסת סופית רק ב־15 ביולי, כחמישה חודשים לאחר הבחירות, שזהו פרק הזמן המקסימלי שעמד לרשות הממשלה לפי חוק. סביר מאוד להניח שאותו הדבר יקרה גם עתה.
1. התקציב ייסגר כבר במו"מ הקואליציוני
ההסכמים הקואליציוניים שייחתמו בין הליכוד לשותפות האחרות לקואליציה צפויים לכלול התחייבויות לסעיפים תקציביים מרכזיים ולרפורמות מהותיות, שיהוו את הבסיס לתקציב המדינה החדש, כפי שהיה ב־2009. גם אז, כשהמשק נאבק במיתון שהתפתח בעקבות המשבר העולמי בשלהי 2008 והאבטלה איימה להרים ראש, משימת אישור תקציב המדינה לא היתה פשוטה. אחד הסעיפים המרכזיים שהופיע בכל ההסכמים הקואליציוניים אז היה כי "הצדדים יפעלו יחד ויתמכו בכנסת בחקיקתו של חוק תקציב המדינה וחוק ההסדרים במשק". סעיף כזה יופיע גם בהסכמים שייחתמו כעת.
האתגר העיקרי והמיידי שאיתו תצטרך הממשלה החדשה להתמודד הוא האתגר הפיסקאלי, כשהרכב הקואליציה שתגובש ישפיע במישרין על הפתרון שתאמץ הממשלה. הוצאות הממשלה כבר חורגות בכ־14 מיליארד שקל מעבר לתקרה המותרת בחוק, ונדרשת העלאת מסים בהיקף של עד 5 מיליארד שקל לצורך עמידה ביעד הגירעון ל־2013 (הגירעון הוא ההפרש בין הוצאות הממשלה להכנסותיה).
אם הממשלה החדשה תבחר להגדיל את תקרת ההוצאות המותרת כיום בחוק, היא תידרש לבצע קיצוץ קטן יותר בהוצאותיה, אבל במקביל תהיה חייבת להעלות מסים בצורה חדה יותר כדי לא לפתוח גירעון גדול עוד יותר.
מאחר ש־1 בינואר כבר חלף והעלאת מס הכנסה לא מתבצעת באמצע השנה, האפשרות היחידה שנותרה בצד המסים היא להעלות את המע"מ ומסים נוספים על צריכה, כמו המס על הדלק ועל הסיגריות, ולנסות לבטל פטורים ממס, כמו הפטור ממע"מ על פירות וירקות או הפטור ממס על קרנות ההשתלמות.
אם הממשלה החדשה תבחר ללכת עד הסוף ולקצץ את כל 14 מיליארד השקלים החורגים, לא יהיה לה מנוס מלגעת בסעיפי התקציב הכבדים ביותר - הביטחון, קצבאות הביטוח הלאומי, השכר במגזר הציבורי ותקציבי התשתיות, בעיקר בתחום התחבורה. ובמה בדיוק הממשלה תקצץ? תלוי מאילו סיעות תורכב הקואליציה.
דבר בסיסי אחד צריך להדהד בראשו של הציבור כל העת: ראש הממשלה נתניהו החליט על הקדמת הבחירות משום שלא היה יכול להעביר בממשלה קיצוץ של 14 מיליארד שקל לפני הבחירות, והוא סבר שאחריהן הוא יצליח להעביר אותו. לכן, אין שום סיבה לחשוב שקיצוץ כזה, או דומה לו, לא יגיע.
2. החרדים ייאלצו להסתפק בפחות
במשרד האוצר כבר סימנו יעד אחד לקיצוץ - 2 מיליארד שקל מקצבאות הילדים, בנוסף לקיצוץ בקצבאות זקנה ואחרות. הביטוח הלאומי מוציא מדי שנה כ־20 מיליארד שקל על קצבאות זקנה, כ־10 מיליארד שקל על קצבאות נכות, כ־7 מיליארד שקל על קצבאות ילדים ועוד כ־24 מיליארד שקל על קצבאות אחרות (סיעוד, דמי אבטלה וכדומה). אלו ההוצאות העיקריות של הביטוח הלאומי, ולכן הן מועמדות טבעיות לקיצוץ. אך בהנחה שהמפלגות החרדיות יהיו חלק מהקואליציה, האפשרות של קיצוץ כזה הופכת לסיפור סבוך ביותר.
סביר להניח שראש הממשלה החדש יבקש לכרוך את סוגיית הקצבאות בסוגיית גיוס בני הישיבות לצבא, כך שהחרדים יצטרכו להחליט מה חשוב להם יותר - קצבאות ילדים או לימוד תורה. במצב כזה, ייתכן שקצבאות הילדים יוקרבו על מזבחה של תורה, והחרדים יסכימו לפשרה מסוימת כמו הפחתה של הקצבאות לכמה שנים והעלאתן מחדש בתוך כמה שנים.
בכל מקרה, קשה מאוד להאמין שבהסכמים הקואליציוניים הקרובים ראש הממשלה יוכל לתת למפלגות החרדיות סכומים מפליגים, דוגמת אלה שניתנו להם בהסכמים הקואליציוניים ב־2009, אז גדלו קצבאות הילדים ב־1.4 מיליארד שקל והועבר תקציב של 975 מיליון שקל בשנה למוסדות תורניים. בנוסף הוסכם אז על הבראת רשת החינוך של אגודת ישראל ועל תמיכה במאות מיליוני שקלים ברשת החינוך של ש"ס, מעיין החינוך התורני.
משרד האוצר צפוי לדרוש גם קיצוץ בתקציב הביטחון, אבל כאן מדובר בריטואל קבוע שנגמר בכל פעם לא רק בדחיית הקיצוץ, אלא בהעברת תוספות למערכת הביטחון. הגורם היחיד שמכריע בנושא תקציב הביטחון הוא ראש הממשלה בעצמו, וככל שמדובר בנתניהו, תפיסת הביטחון שלו לא מאפשרת קיצוץ.
אריה דרעי. קצבאות ילדים או לימוד תורה צילום: צביקה טישלר
3. ההסתדרות חייבת נציג בתוך הקואליציה
יו"ר ההסתדרות עופר עיני היה האיש החזק ביותר במשק אחרי הבחירות הקודמות, ובבחירות הנוכחיות הוא עשוי להיות אחד המפסידים הגדולים, בעיקר אם ניקח ברצינות את הצהרתה של יו"ר מפלגת העבודה שלי יחימוביץ' כי לא תשב בקואליציה עם נתניהו.
במידה רבה עיני היה ה'שושבין' של הרכבת הממשלה ב־2009, כשהצליח לצרף אליה את מפלגת העבודה, אז בראשות אהוד ברק. נתניהו נתן לו אז תמורה אדירה, שאפילו עיני הגדיר בחלוף הזמן כגדולה בהרבה ממה שחשב שיקבל.
בהסכם הקואליציוני בין הליכוד לעבודה נקבע, למשל, כי הממשלה החדשה "לא תיזום חקיקה המביאה להפחתה בשכר ובתנאי ההעסקה במגזר הציבורי, המעוגנים בהסכמי עבודה". כמו כן, נכתב בהסכם כי "ממשלת ישראל לא תיזום חקיקה המביאה לשינוי בתנאי הפנסיה התקציבית".
מלבד שני סעיפים משמעותיים אלה, קיבלו עיני וההסתדרות הבטחה לאישור חבילה נרחבת של חוקי עבודה בכנסת - שאכן מומשה - ועוד הבטחות רבות לתקציבים בתחומים הקשורים לעובדים.
אלא שבחירות 2013 אינן בחירות 2009, מפלגת העבודה כבר אינה מועמדת טבעית להצטרפות לממשלה וכוח המיקוח של עיני על הממשלה החדשה יהיה קטן יותר. היכולת של יו"ר ההסתדרות לקזז במשהו את עמדת הנחיתות הזו תלויה בשאלה האם התנועה בראשות ציפי לבני תצטרף לקואליציה או לא. אם תצטרף, הרי שלעיני יהיה סוכן בתוך הממשלה החדשה - עמיר פרץ, שהתפייס עם עיני ערב הבחירות - והיכולת שלו למנוע גזירות תקציביות בתחום השכר במגזר הציבורי תהיה גדולה יותר.
כל קואליציה שלא תכלול את העבודה או את התנועה צפויה להתנגש עם ההסתדרות סביב גזירות על המגזר הציבורי. תסריט דומה קרה ב־2003, כשנתניהו היה שר אוצר בממשלת שרון. כך או אחרת, סביר מאוד להניח שכמו לאחר בחירות 2009, גם הפעם הממשלה תנסה לגבש עסקת חבילה עם ההסתדרות והמעסיקים, במיוחד נוכח תוספת שכר מתוכננת של 1% לשכר עובדי המגזר הציבורי ביולי 2013, שהאוצר חומד לדחות. דחייה כזו תחסוך למדינה כמיליארד שקל בשנה.
ב־2009 הסתיימו הדיונים על עסקת החבילה בוויתור מגוחך של ההסתדרות על דמי ההבראה לעובדי המגזר הציבורי, שבסופו של דבר מחצית מהם הוחזרו לעובדים בעקבות יציאת המשק מהמיתון. בתמורה קיבלה ההסתדרות את כל ההטבות שהוזכרו לעיל. אם ראש הממשלה יהיה נחוש הפעם להטיל את מלוא כובד משקלו נגד ההסתדרות, ייתכן מאוד שהדבר יביא למאבק ממושך שייגמר בעסקת חבילה מהותית יותר. בעסקה כזו צפויים ראש הממשלה והאוצר לנסות לכלול גם את ביטול הפטור ממס על קרנות ההשתלמות, אולי בתמורה להטבה אחרת, כמו החזרת האפשרות למשוך בבת אחת כסף מקופות הגמל לאחר 15 שנה, במקום לקבל מהן קצבת פנסיה חודשית.
עיני. כוח המיקוח יקטן צילום: נועם מושקוביץ
4. למשכן את העתיד או לקצץ עכשיו
בפני הממשלה שתוקם יהיו כמה אפשרויות לפעולה: האחת היא להגדיל את תקרת ההוצאה התקציבית המותרת, להגדיל עוד יותר את יעד הגירעון ולמשכן את העתיד תמורת ההווה. קל מאוד לעשות זאת מבחינה פוליטית, מסוכן מאוד לעשות זאת מכל בחינה אחרת, וסביר להניח שזה לא יהיה הפתרון שבו תבחר הממשלה.
אפשרות אחרת היא לקצץ קיצוץ כואב של 14 מיליארד שקל, לפגוע בביטחון, בשכר, בקצבאות ובתשתיות גם יחד, ואולי אפילו להעלות במקביל מסים. האפקט של קיצוץ כזה יהיה אדיר והנזק הפוליטי לממשלה עלול להיות משמעותי. לכן, כפי שרמז נגיד בנק ישראל סטנלי פישר לפני שבועות ספורים, ייתכן שהממשלה החדשה תבחר בדרך ביניים - להגדיל מעט את תקרת ההוצאה המותרת ובכך להקטין את הקיצוץ הדרוש, ובמקביל למלא את הקופה דרך העלאת המע"מ ב־1% והעלאת המס על הדלק בכמה עשרות אגורות. במידה רבה זו תהיה הדרך הפחדנית, אבל הנוחה ביותר מבחינה פוליטית.
