איך חרג תקציב החטיבה להתיישבות ב־430% מהתכנון?

בעמוד 206 בחוברת התוכנית הכלכלית, שהגיש משרד האוצר לאישור הממשלה בחודש שעבר, התחבא סיפור תקציבי שמוכר רק ליודעי ח"ן ומסתיר מאחוריו מוסר השכל נרחב יותר. זהו תקציב החטיבה להתיישבות - גוף שפועל הרחק מתשומת הלב הציבורית, ומטרתו המוצהרת היא לקדם ולפתח התיישבות ב"פריפריה", מושג שהוא שם קוד בעיקר להתנחלות ביהודה ושומרון. החטיבה להתיישבות פעלה בשקט תחת משרד החקלאות - שבתקציב שלו ידונו הבוקר חברי ועדת הכספים - אולם השנה היא עברה לפעול תחת משרד ראש הממשלה מטעמים שיפורטו בהמשך.

לפרוקט המלא לחצו כאן

בעמוד 206 של חוברת התוכנית הכלכלית הציעו פקידי האוצר לשרי הממשלה לחתוך בחצי את תקציב החטיבה להתיישבות. מדוע? הנימוק היה קצר ומשונה: "בסיס תקציב החטיבה להתיישבות עומד על 60 מיליון שקל. במהלך השנה מקבלת החטיבה מאות מיליוני שקלים נוספים היות שמדובר בזרוע ביצוע איכותית של הממשלה. מוצע לפיכך להקטין את תקציב הפרויקטים של החטיבה ב־30 מיליון שקל". כך כתבו פקידי האוצר, ולא הוסיפו. בדיקת "כלכליסט", במסגרת הפרויקט "מחלקים את העוגה" בשיתוף הסדנה לידע ציבורי, מגלה כי מ־2009 תקציב החטיבה להתיישבות חרג מהתכנון המקורי שלו בעשרות ואף מאות אחוזים, ששיאם ב־2012, שבה נרשמה חריגה של 430% בתקציב. ואפילו המספר הזה לא מגלה את כל האמת. משום שכשצוללים לעומק תקציב החטיבה, מתברר כי תקציב מחוז מרכז, שאחראי להשקעה בשטחי יהודה ושומרון, גדל ב־2012 בכ־1,000% לעומת התקציב המקורי שלו.

שרי הממשלה, כמעט מיותר לציין, לא קיבלו בסופו של דבר את ההצעה של האוצר, ותקציב החטיבה להתיישבות נותר על כנו.

רה"מ לא רוצה שהאוצר יתערב בהתנחלויות

אז מהי בעצם החטיבה להתיישבות? במקור, החטיבה הוקמה כחטיבה של ההסתדרות הציונית העולמית לאחר מלחמת ששת הימים, ומתחילתה היא עסקה ביישוב יהודים בשטחי יהודה ושומרון. בפועל, החטיבה משמשת כזרוע קבלנית ארוכה של הממשלה. ביולי 2009, ארבעה חודשים לאחר הקמתה, החליטה ממשלת נתניהו השנייה למסד את פעילות החטיבה תחת משרד החקלאות. עוד קבעה הממשלה כי לא כל תקציב החטיבה יוקצה לבנייה ופיתוח בהתנחלויות, אלא ששליש מהתקציב יוקדש לאזור הנגב, ושליש לאזור הגליל. את אזור הר חברון - המועצה האזורית המושקעת ביותר בישראל בתקציבים ממשלתיים ביחס להיקף האוכלוסיה שגרה בה - החריגו מהמבנה הזה. זאת משום שמועצת הר חברון לא יכולה להיכלל סתם כך תחת מחוז מרכז - המחוז של ההתנחלויות - ואילו היתה נכללת תחת מחוז הדרום היא לא היתה רואה את הכסף. אז החריגו.

ראש הממשלה, בנימין נתניהו. הצעת האוצר לקיצוץ תקציב החטיבה להתיישבות נדחתה צילום: אי פי איי

החלטת הממשלה היתה לשנה, ועד סוף 2010 היתה אמורה להיעשות עבודת מטה כדי להכריע כיצד צריך לחלק את התקציב בין האזורים השונים בישראל באופן קבוע. אבל בסופו של דבר העבודה מעולם לא קרמה עור וגידים. וכך בפועל, ב־2012 מחוז מרכז (כלומר, יהודה ושומרון) והר חברון קיבלו יחד יותר מחצי מהתקציב (בפועל, לאחר העברות תקציביות) שהיה מיועד לכלל המחוזות.

השנה, כאמור, הממשלה החליטה להעביר את תקציב החטיבה להתיישבות ממשרד החקלאות למשרד ראש הממשלה. אמנם צריך להודות על האמת, מעולם לא היה ממש קשר בין משרד החקלאות לחטיבה להתיישבות, אך בהחלטת הממשלה מיוני 2011 לא נכללו נימוקים למהלך. במשרד החקלאות ובמשרד ראש הממשלה לא ידעו להשיב אתמול לפניית "כלכליסט" בנושא, אולם גורמים בממשלה, שאיתם שוחח "כלכליסט", הסבירו זאת בנימוקים פוליטיים, ובעיקר בכך שבמשרד ראש הממשלה רצו לשלוט באין מפריע בתקציבים שמועברים להתנחלויות בלי עיניהם הבוחנות של פקידי האוצר.

אז איך החטיבה להתיישבות מתחילה את השנה עם 60 מיליון שקל ומסיימת אותה עם 319 מיליון שקל? בתווך שבין שני המספרים האלה נכנסת ועדת הכספים. לתהליך הזה קוראים העברות תקציביות, והוא קורה במהלך כל השנה, בכל משרדי הממשלה. אלא שבתקציב החטיבה להתיישבות מדובר בתהליך פעיל במיוחד.

זה עובד כך. מדי שבוע מתכנסת ועדת הכספים לאשר בקשות להעברות תקציביות שמשרד האוצר מניח על שולחנה. מדובר בדיון טכני שלרוב נמשך דקות בודדות, כשרק יו"ר הוועדה (או מחליפו) יושב בדיון, ואיתו כמה נציגים ממשרד האוצר שאמורים להסביר למה הכסף עובר ממקום למקום. כמה עשרות מיליארדי שקלים טובים עוברים כך במהלך השנה ממקום למקום עם מעט מאוד שקיפות או יכולת של נבחרי הציבור להבין מה הם המיליארדים האלה שמתעופפים להם מתחת לידיים.

96 העברות תקציביות לחטיבה במהלך 2012

מבדיקת "כלכליסט" עולה כי ב־2012 בוצעו 96 העברות תקציביות במסגרת פעילותה של החטיבה להתיישבות. הנה כמה דוגמאות לאיך גדל התקציב של החטיבה להתיישבות בשנה שעברה: ב־16 במאי 2012 קיבלה החטיבה להתיישבות 44 מיליון שקל בשביל מה שהוגדר "מיגרון ושונות"; ב־27 ביוני 2012 קיבלה החטיבה עוד 26 מיליון שקל; וב־29 באוקטובר 2012 קיבלה החטיבה 11.6 מיליון שקל "בהתאם להסכם הקואליציוני עם הבית היהודי, לתשתיות התיישבותיות במרחבים השונים".

הכסף הזה מגיע ברובו ממשרדי ממשלה אחרים - ובראשם משרד השיכון והבינוי, המשרד לביטחון פנים ומשרד הביטחון - שנהנים מהנגישות של החטיבה להתיישבות לקבלנים שיבצעו עבורם פרויקטים ביישובים השונים, מבלי לעבור מסכת ייסורים ארוכה של ועדות מכרזים ויתר בירוקרטיה ממשלתית. ולאן הוא הגיע בפועל? למשל לבניית תשתית של יקבים באזור מועצת מטה בנימין; להרחבה של 400 יחידות דיור בהתנחלות הר גילה; להקמת מבנה של 100 מ"ר למשרדים ועסקים בפארק התעשייה גוש עציון; לנטיעת 1,000 דונם של עצי זית וכרמים ברחבי יהודה ושומרון; ולפנימיות בהתנחלויות מבודדות.

תקציב החטיבה להתיישבות הוא רק אחד מהתקציבים שמשקיעה הממשלה מדי שנה ביישובים בשטחי יהודה ושומרון. חשיפת "כלכליסט" בעבר הראתה כי המדינה משקיעה כמיליארד שקל בשנה בהתנחלויות בתקציבי פיתוח (בניית כיתות, הנחת צינורות ביוב, סלילת כבישים וכדומה) ועוד מיליארד שקל בשנה בתקציבים שוטפים לקיום הרשויות המקומיות בשטחי יהודה ושומרון.

הסיפור של החטיבה להתיישבות אפוא הוא ממש לא הסיפור התקציבי הכולל של ההשקעה הממשלתית בשטחי יהודה ושומרון, אבל הוא מגלה טפח מסוים מן השיטה. כיצד התקציב המקורי הוא נמוך בשביל לא לעורר רעש, אך בפועל התקציבים להתנחלויות מוחבאים היטב בתקציביהם של משרדי ממשלה אחרים, שפשוט מעבירים את הכסף במהלך השנה לחטיבה להתיישבות.

מהחטיבה להתיישבות נמסר כי היו שמחים שהממשלה תגדיל את בסיס תקציב החטיבה ל-200 מיליון שקל ועליו תוסיף תקציבים לפרויקטים נוספים. אולם עד שהדבר יקרה, אומרים בחטיבה, הכסף עובר במהלך השנה לחטיבה בהתאם להחלטות ממשלה ולא על פי שום עסקה מפוקפקת בין משרד ראש הממשלה לחטיבה. הכסף עובר, מדגישים בחטיבה, למטרות ספציפיות למשל העתקת היישוב מיגרון או לשיקום מפוני גוש קטיף או לפעולות שיקום בישובים בעקבות השריפה בכרמל.