ועדת יוגב תמליץ על הנפקת 15% מחברת החשמל בבורסה

המדינה תנפיק עד 15% ממניות חברת החשמל בבורסה בתל אביב עד שנת 2018; החברה תמכור רכוש בשווי מיליארד שקל לפחות ותבצע מחיקת חובות בהיקף מינימלי של 2.5 מיליארד שקל; תקים שתי תחנות כוח חדשות בהספק של 22% מההספק הארצי הנוכחי; תוכל להקים תחנת כוח גרעינית; תוציא משימוש ארבע יחידות ייצור; תפעיל את מערכת הולכת החשמל כמרכזי רווח עצמאיים; תגיע ליחס הון מאזן של 35% עד שנת 2022; תממן הסבה של כל מוני החשמל לרשת דיגיטלית ותשחרר לגמלאות בין 1,600 ל־2,600 עובדים - אלו עיקרי הרפורמה של חברת החשמל שהגיעו לידי "כלכליסט".

עד סוף השבוע צפויה ועדת יוגב להגיש אותה לשר התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים סילבן שלום. עיקרי הרפורמה אוגדו אתמול בפעם הראשונה לטיוטה רשמית שמיועדת להפצה בין משרדי הממשלה השונים, אבל כבר הגיעה להנהלת חברת החשמל, שאמורה להשתמש בו כעוגן לדיונים שהיא מנהלת בימים אלו מול ועד עובדי החברה וההסתדרות הכללית.

כפי שהצהירו משרדי הממשלה בישיבת ההשקה הראשונה הפומבית ביוני 2013, הרפורמה קצובה ל־10 שנים אולם תתווסף לה נקודת ביקורת בשנת 2020 כדי לראות את התקדמות המהלכים ואת הצורך בתיקוני דרך תוך כדי תהליך.

החברה תבטל השקעות עתק

נושא עקרונות האיתנות הפיננסית של חברת החשמל מקבל פרק נכבד ויש שיטענו שלמעשה זו תמצית הפעימה הראשונה של הרפורמה, בטרם תגיע נקודת הביקורת של שנת 2020. הגדרת היעד הכללית של החברה היא להגיע ליחס חוב-מאזן של 35% בלבד עד שנת 2022. כיום עומד היחס הזה על 83% והחברה נושאת על גבה היקף התחייבויות של קרוב ל־74 מיליארד שקל.

החברה סיימה את שלושת הרבעונים הראשונים של 2013 בהפסד של כ־370 מיליון שקל, ובמידה וקצב מכירת החשמל ברבעון הרביעי של השנה שעברה היה זהה, אז היא תסיים את 2013 בהפסד של כחצי מיליארד שקל.

חברת החשמל תשנה את מבנה ההון שלה, וכבר בשנה הבאה המדינה תנפיק לציבור מניות של חברת החשמל. החברה תגיש עד סוף אוקטובר הקרוב רשימת נכסים מלאה עם שווי מעודכן נכון לסוף תקופת זיכיון החברה (ינואר 2015). במקביל, המדינה תקים ועדה בראשות משרדי האנרגיה, האוצר ורשות החברות שיבחנו מה נדרש לחברת החשמל לפיתוח עתידי ומה לא. מה שנדרש לחברה יוחכר לה ל־49 שנה והיתר יועמד מיידית למכירה, במטרה להשיג הכנסות שלא ייפלו ממיליארד שקל.

במקביל, חברת החשמל תבטל השקעות עתידיות ששוויין עשרות מיליארדי שקלים. כך למשל יוקפא שדרוג תחנת הכוח באתר אשכול, שתועמד למכירה. בנוסף תוקפא הסבת ארבע מתוך שש יחידות ייצור בחדרה מפחם לגז טבעי, כמו גם הכוונה להתקין פילטרים שמצמצמים את זיהום האוויר, הן בחדרה והן באשקלון. המהלך הזה דורש את אישור המשרד להגנת הסביבה.

חברת החשמל תגדיל גם את פעילות הייזום שלה בחו"ל באמצעות חברה בת בבעלות מלאה. הפעילות תוכל לראשונה בתולדות החברה להתבצע באמצעות משקיעים פרטיים, מקומיים או זרים. היקפי החשיפה לחו"ל ייקבעו באישור משרד האוצר עד ינואר 2015.

נדבך נוסף בשינוי מבנה ההון של חברת החשמל ואולי הדרמטי ביותר הוא ויתור על חובות עבר והנפקת מניות. נכון ליוני 2013, חובות החברה למדינה הם בהיקף של כ־6 מיליארד שקל. כמחצית מהחוב תימחק לאחר מכירת תחנות הכוח ברמת חובב ובאלון תבור, ואילו השאר יומר עד ליוני 2014 להון מניות בכורה. המדינה תנפיק לציבור כ־7.5% ממניות החברה כבר במהלך 2015. מדובר במינימום הנדרש על פי דרישות אחזקות הציבור בתקנות הבורסה. המדינה תחזור על המהלך בשיטה זהה ובהיקף זהה ב־2018. בנוסף, המדינה מודיעה שהיא תסכים להורות לחברת החשמל להנפיק אג"ח להמרה כדי לגוון או להוזיל את מקורות המימון שלה. עוד נקבע שלא תבוצע חלוקת דיבידנד עד להגעה ליחס הון-מאזן של 35%.

הרעיון של הנפקת אג"ח לציבור אינו חדש: כפי שנחשף ב"כלכליסט", מנכ"ל האוצר לשעבר דורון כהן בחן את המהלך ביולי 2010. המהלך לא הושלם בשל פערים רגולטוריים, לרבות מבנה תעריפי החשמל ורישום מלא של נכסי החברה. הפעם, מאמינים באוצר, המהלך יצליח ולו בשל העובדה שתמורת ההנפקה תועבר לקופת החברה ולא למדינה.

אישור לתחנת כוח גרעינית

עד ינואר 2015 ייצא ניהול המערכת הארצית מידי חברת החשמל, אבל רק באופן חלקי. כך למשל נכסי הניהול בחיפה ומרכז הבקרה הארצי וכ־100 עובדיו יאוגדו לכדי חברה ממשלתית חדשה שתכלול הנהלה ודירקטוריון, והיא תעסיק את העובדים ישירות תוך קבלת מימון מכל השחקנים שפועלים בשוק. לעומת זאת, מרכזי הבקרה של חברת חשמל ברמת השרון ישמשו כעתודה וגיבוי לפיקוח הארצי ויישארו בידי החברה.

אחת ההפתעות הגדולות ברפורמה היא הקמת תחנות הכוח החדשות על ידי חברת החשמל. בעבר דובר על הקמת תחנת כוח אחת באשקלון בהספק של 1,260 מגה וואט, ושדרוג תחנות כוח ישנות. המתווה הסופי של הרפורמה כולל אישור להקמת תחנת כוח חדשה באשקלון בהספק משודרג של 1,520 מגה וואט.

בנוסף, המדינה חוזרת על ההבטחה שחברת החשמל תוכל להקים תחנת כוח גרעינית עד שנת 2025, אולם במסגרת הרפורמה היא משדרגת את ההצעה וקובעת שבמידה ותחנה כזו לא תוקם, מכל סיבה שהיא, חברת החשמל תוכל להקים תחתיה תחנת כוח חדשה שתעבור על גז ובהספק של 1,300 מגה וואט.

ומה חברת החשמל תתן במקביל? לפני כחודש הודיע הממונה על ההגבלים העסקיים דיוויד גילה שהוא מציב תקרת ייצור לחברת החשמל שהיא למעשה שיא ההספק הנוכחי, כלומר כ־13.3 אלף מגה וואט. כדי לקבל אישור להקמת שתי תחנות כוח גדולות חדשות, החברה תיאלץ לוותר על ארבע יחידות ייצור באתר אשכול, בהספק של 228 מגה וואט כל אחת. על ויתור זה יצטרפו הוויתורים שכבר נכללו בדו"חות חברת החשמל – יחידות הייצור ברמת חובב (1,140 מגה וואט) ואלון תבור (כ־400 מגה וואט).

כדי להימנע מתרגילי השהיה של ועד עובדי חברת החשמל, המדינה מבקשת שהחברה תעמיד את היחידות למכירה עד ינואר 2015. במידה והחברה לא תצליח למכור את היחידות, אזי הן יועברו בתחילת 2015 לרשות המדינה, ולאחר שיוקם צוות של החשכ"ל ורשות החברות לנושא זה המדינה תמכור את היחידות. חברת החשמל תמשיך להפעיל את תחנות הכוח עד למכירה, כדי לא לפגוע בביקוש המקומי, והרוכש יצטרך להעמיד הון רב לרכישה - כמיליארד שקל לתחנת כוח שלמה ועוד לפחות שני מיליארד שקל לחוזה גז חדש שייחתם מול יצחק תשובה במקום החוזה הנוכחי. לתקופת הביניים יוכל הרוכש ליהנות ככל הנראה מחוזה הגז הנוכחי של חברת החשמל, שהוא הזול מסוגו במשק - כ־5 דולרים ליחידת אנרגיה לעומת 7-6 דולרים לתחנות כוח פרטיות.

השר סילבן שלום. ההמלצות יוגשו בסוף השבוע צילום: עמית שעל

במקביל, חברת החשמל תגרוט עד לינואר 2018 שתי יחידות ייצוא בחיפה (בהספק של 141 מגה וואט כל אחת) ועד לינואר 2022 תגרוט את שתי יחידות הייצור ברידינג (214 מגה וואט כל אחת). חברת החשמל תקים תחת רידינג שתי יחידות ייצור חדישות בהספק דומה.

כדי להתכונן להליך תחרות של מכירה ברשת החשמל, חברת החשמל תעמיד את יחידות הייצור הכי חדישות שלה במודל של מכירת חשמל באמצעות מכרז יומי (POOL) שתבצע חברת ניהול המערכת. המכרז יתבצע מול בעלי תחנות הכוח החדשות בלבד, שטרם הוקמו. התחנות הישנות של חברת החשמל והפחות יעילות, כמו גם תחנות הכוח הפרטיות שכבר עובדות או נמצאות בהקמה, יזכו לתעריף חשמל נפרד וקבוע.

כל המונים ישודרגו

כפי שפורסם בעבר, הולכת החשמל תישאר בידי חברת החשמל. נושא זה היווה את אחד מסלעי המחלוקת בין בעלי תחנות הכוח לוועדת יוגב, כיוון שהשארתה כמו שהיא בידי החברה מהווה למעשה חסם בפני תחרות מלאה - ועד העובדים תמיד יישאר עם האצבע על השאלטר.

בחברת החשמל היו מודעים לביקורת ולכן כחלק מהרפורמה הם הסכימו לאגד את כל מקטע ההולכה, לרבות אגפי המטה שלו, באמצעות מרכזי רווח עצמאיים ומבוקרים חשבונאית, שיאפשרו שקיפות מלאה ושיוך עלויות במודל מיוחד שייקבע מול משרדי האנרגיה והאוצר.

בנוסף, כל מי שירצה להיכנס לשוק כתאגיד אספקת חשמל חדש למרכזי תעשייה יוכל לקבל גישה חופשית למוני חברת החשמל ולרשת החכמה שתוקם בעתיד, לרבות אפשרות לשליטה בצריכת החשמל מרחוק.

אולם מעבר לאלה, ועדת יוגב הכינה הפתעה נוספת והיא היכולת של חברת החשמל לשלוט על המונים: חברת החשמל תקים על חשבונה רשת מונים דיגיטליים ("רשת חכמה"). לאחר שזו תוקם היא תנוהל על ידי גורם פרטי שייקרא "חברת הרשת החכמה". זו תוקם עד לסוף אוקטובר 2014 ולאחר אישור שר האנרגיה.

רפורמה גם ברשות החשמל

שני הפרקים שלא נסגרו הם נושא העובדים ונושא מעמדה של רשות החשמל. למעשה, בחברת החשמל מודים שכדי לבצע את הרפורמה עד תומה יש לבצע חקיקה ראשית שתגובש עד הרבעון השלישי של 2014. על פי ההערכות היישום בפועל כולל פתיחה של חוק משק החשמל (1996), שתאפשר שינוי במעמד הרגולטור, היא רשות החשמל.

ברשות החשמל מודעים לבעייתיות ולמעשה חוששים שהמדינה תבטל או תסרס את פעילותה. במשרדי האוצר והאנרגיה אין כוונה לבטל אותה אלא רק "להסדיר את פעילותה בצורה יותר מהודקת", מסביר בכיר במשרד האנרגיה. "הם חייבים לחזור למצבם הטבעי - מבצעי מדיניות ולא קובעי מדיניות".

לפיכך, רשות החשמל תמשיך לקבוע את תעריפי החשמל, אולם אלה יעברו בדיקה מעמיקה של אגף החשב הכללי ורשות החברות. בנוסף, התכנית לחבר לרשות החשמל חלק מסמכויות רשות הגז נגנזה לעת עתה, אולם לרשות הגז, שמפקחת למעשה על מקורות האנרגיה של כלל משק החשמל, תהיה אמירה בטרם ייקבעו תעריפים.

על פי ההערכות, חברת החשמל לא תשחרר עובדים שעברו את גיל 63, כיוון שהפיצויים שיינתנו להם יהיו גדולים מהפרישה הטבעית. בנוסף, הקמה של שתי תחנות כוח חדשות יחייבו כוח אדם, אולם זה יגיע על חשבון כוח האדם הוותיק והיקר יותר. השורה התחתונה - החברה תוציא לגמלאות בין 1,600 (דרישת הוועד) ל־2,600 (דרישת המדינה) לגמלאות. מי שיישאר בחברת החשמל יחתום על חוזה קיבוצי חדש, כאשר העלות לכל פורש נעה בין 1.5 ל־1.7 מיליון שקל.

נושא החשמל חינם יהוון במסגרת השכר החדש ואולי ייעלם רשמית, אבל יוחזר בתלוש מדי חודש ופרישת העובדים תיעשה בצורה מדורגת - 300 עד 500 איש בכל שנה. מי שיישאר בחברה יזכה לבונוס מיוחד שמעוגן בחוק ובשיעור של כ־60 עד 80 אלף שקל לעובד.

איך המדינה תממן את כל העלויות הללו, שעשויות לנוע בין 8 ל־10 מיליארד שקל? באמצעות תעריף החשמל - כפי שנחשף ב"כלכליסט", התעריף יירד בצורה הדרגתית לאורך 5 שנים, במקום להוריד אותו בבת אחת בשיעור של 20%-30% כבר ב־2015.

התחרות המלאה תגיע רק בעוד עשור

בדומה לרפורמות שונות במשק הישראלי, גם הרפורמה הנוכחית נכפתה על המדינה ולא נוהלה במכוון. שהרי המתווה הראשוני לרפורמה קיים כבר 18 שנה, והתאמות כאלו ואחרות כבר בוצעו בו ב־2008 וב־2010, לרבות הסכמת הוועד. הן פשוט לא יצאו לפועל, וזה ממש לא משנה מי עיכב, מי עצר ומי תקע מקלות בגלגלים - כולם אשמים, החל בוועד, דרך הנהלת החברה וכלה במשרדי הממשלה.

הבעיה היא שהכישלון תמיד יתום והוא תמיד פוגע בחשבון הבנק של אזרחי המדינה, שחיו עם מונופול שהניהול הרגולטורי הכושל שלו הזניק רק בשלוש השנים האחרונות את תעריף החשמל ביותר מ־30%.

אז מה השתנה הפעם? היזמים הפרטיים, שתמיד מצליחים להיות צעד אחד לפני משרדי המדינה, החלו להפעיל תחנות כוח פרטיות שגזלו לחברת החשמל הכנסות שוטפות. עד אמצע השנה הבאה זה כבר יהיה 23% מהשוק, וזאת במציאות שבה חברה ממשלתית, שמעסיקה 13 אלף עובדים, סוחבת התחייבויות של 74 מיליארד שקל.

אז הרפורמה הזו היא רפורמת אין ברירה, וכך היא גם נראית. למשרד האוצר נמאס לריב עם העובדים של חברת החשמל על היקף הפנסיות, ונמאס לו גם לתת ערבויות לחברה שהיא גדולה מדי מכדי ליפול - בלעדיה כולנו פשוט נשב בחושך. באמת. אז האיתנות הפיננסית היתה המטרה הראשונית, ורק אחרי זה פתיחת שוק החשמל לתחרות, וגם היא לא מלאה.

השאלה היא האם ניתן היה לעשות זאת אחרת. התשובה היא שלא בטוח - כשיש כל כך הרבה צרות וכל כך הרבה רגולטורים, לפעמים עדיף חצי רפורמה ביד מרפורמה מלאה על העץ. התחרות המלאה תגיע רק בעשור הבא, ואיתה תגיע גם ההקלה בכיס.