"מדיניות התקציב מובילה אותנו לנקודה קיצונית"

לד"ר עדי ברנדר, מנהל אגף מאקרו־כלכלה ומדיניות בבנק ישראל, יש קובץ אקסל שהוא על גבול המופרע. הוא מכיל אינספור גיליונות, בכל אחד מהם טבלאות אינסופיות עם אינסוף מספרים שמקושרים לאינספור קובצי אקסל אחרים. התכלית של כל האופרציה האקסלית המטורפת הזו היא אחת: לבדוק עד כמה הממשלה סוטה מגבולות הגזרה התקציביים שקבעה לעצמה.

זאת כדי שאם הממשלה מפזרת הבטחות בלי כיסוי לציבור, יהיה מי שירים דגל אדום ויאותת שירדנו מהמסלול. אם תרצו, הוא האיש שמביא לשולחן נגידת בנק ישראל - היועצת הכלכלית של הממשלה - את המספרים התקציביים ומנתח אותם.

ברנדר הוא לא זה שקובע את גבולות הגזרה התקציביים, הממשלה עושה זאת על פי השקפת עולמה הכלכלית־חברתית, הוא רק היחיד שבודק את זה מחוץ לאגף התקציבים - עובדה שמעמיסה על כתפיו לא מעט אחריות, ועלולה להציב אותו במסלול התנגשות חזיתי עם בכירי מקבלי ההחלטות. בדיוק מסיבה זו כדאי להקשיב לדברים שאומר ד"ר ברנדר בראיון ל"כלכליסט" על המדיניות הנוכחית של הממשלה ועל מה שצפוי לנו ב־2015.

ד"ר עדי ברנדר צילום: עומר מסינגר

"זו לא ישראל של 2003"

"הממשלה קיבלה בשנים האחרונות הרבה החלטות עם עלויות תקציביות גבוהות. תוכנית אופק חדש בחינוך, הרחבות של סל הבריאות, השקעה בתשתיות תחבורה. כל זה עולה כסף. ואם הממשלה החליטה במקביל גם להפחית את הגירעון בשנתיים הקרובות, אז היא צריכה להחליט מה מכל אלה היא לא מתכוונת לעשות כדי לא להגדיל אותו.

"בהינתן הכלל הפיסקאלי החדש שהממשלה אישרה והגישה לכנסת (שקובע בכמה הממשלה יכולה להגדיל את התקציב - ש"א), המשמעות היא שבתקציב 2015 היא תצטרך להפחית 10 מיליארד שקל מהגידול בהוצאות", אומר ברנדר.

ובתרגום לשפת בני האדם: לאורך השנה הממשלה מקבלת כל מיני החלטות - לסלול כבישים, להקים גדר בגבול הדרומי עם מצרים, גני ילדים לגילי 3–4, כל מיני. חלקן עולות הרבה כסף. הואיל ולא נוסף כסף חדש לתקציב המדינה, הרי שכדי לא להיכנס לגירעון מעבר למה שמותר לממשלה - היא צריכה לקצץ בתקציבי המשרדים בשביל לממן את ההחלטות שלה.

כל זה בתיאוריה. בפועל שרי הממשלה פשוט לא עושים את זה, וכעת, לקראת תקציב השנה הבאה, הממשלה נמצאת בחריגה של 10 מיליארד שקל מעבר למה שיותר לה להוציא - היא פיזרה יותר מדי הבטחות בלי כיסוי.

"צריך לזכור שהממשלה לא באמת מקצצת בהוצאות", מסביר ברנדר, "אנחנו לא ביוון וגם לא בישראל של 2003. אז היה קיצוץ אמיתי והממשלה הפסיקה לתת שירותים שנתנה קודם, עכשיו היא כל פעם מחליטה להוסיף שירות, ואחר כך מבטלת אותו כי אין תקציב. זו דרך לא יעילה לנהל את סדרי העדיפויות, כי אם מראש קבעת מה אתה לא יכול לעשות, אל תחליט אחר כך פתאום שאתה כן עושה, כי בסוף תגלה את מה שידעת מראש - שאין תקציב. זה סתם יוצר מעגל של ציפיות ואכזבות".

מה זאת אומרת ידוע מראש? השרים יודעים שאין תקציב להחלטות שלהם?

"קח לדוגמה את ועדת טרכטנברג. כבר בתחילת 2012, מיד אחרי שאומצו ההחלטות, היה ברור שיש פער משמעותי בין תוכניות הממשלה לבין היכולת שלה להוציא את התקציבים, ואכן בדיעבד הגענו למצב שבו הממשלה נאלצה לבטל חלק מהתוכניות. כל התהליך יכול היה להימנע כי הכל היה ידוע מראש, אבל הממשלה קיבלה שם החלטה להוסיף הוצאות (מימון גנים לגילי 3–4 - ש"א) מבלי להוריד הוצאות אחרות (קיצוץ בגודל זהה שתוכנן להתבצע בתקציב הביטחון, אבל בפועל לא קרה - ש"א).

"בסופו של דבר הממשלה נאלצה לתקן את זה והעלתה את המסים ב־2012 ואחר כך שוב ב־2013, וגם קיצצה בהוצאות".

אולי יש מקום להגברת השקיפות? אולי אם הציבור היה יודע שהממשלה מקבלת החלטות בלי כיסוי זה היה מחייב אותה לא לעשות זאת?

"חד וחלק. חשוב שאגף התקציבים יפרסם באופן שוטף את תוואי ההוצאות (כמה צפויים להוציא משרדי הממשלה — ש"א) , בהתבסס על החלטות הממשלה. עושים את זה בעולם, אלה כללי עבודה בסיסיים.

"אם יש יעד לשלוש שנים, חייבים להגיד איפה אנחנו כל הזמן ביחס אליו. ואם זה יהיה לנגד עיני הממשלה, הרי שאם היא רוצה להחליט על תוכנית חדשה, היא תדע שהיא כבר בחיוב יתר ביחס למה שקבעה לעצמה, ואז השרים יידעו אם לקבל את ההחלטה או להצביע על תקציב חלופי. אם סדרי העבודה האלה יאומצו, אם הציבור יידע, תהיה לכך תרומה גדולה מאוד".

"לסטייה מהיעד יש מחיר"

בחזרה למה שצפוי ב־2015. לפי ברנדר, כבר עכשיו אנחנו במצב שבו הבטחות הממשלה חורגות ב־10 מיליארד שקל ממסגרת התקציב שתעמוד לרשותה בשנה הבאה, ואפילו הוא מודה שייתכן שהחריגה תהיה גדולה יותר. למה? תשאלו את הרמטכ"ל ואת אנשי משרד הביטחון.

"אחת ההנחות שלנו היא שתקציב הביטחון ב־2015 יהיה בהתאם למתווה שהממשלה אישרה בחודש מאי, שאמור לעלות מעט מאוד ב־2015, בערך במיליארד שקל", הוא אומר.

ואם הביטחון בכל זאת ידרוש ויקבל יותר, מה יקרה לגובה הקיצוץ שיידרש?

"אם מה שיקרה בתקציב הביטחון לא יתיישב עם המתווה שנקבע, הממשלה תצטרך להחליט על אחד משלושה דברים — או להעלות מסים, או לקצץ בתקציבים אחרים, או להגדיל את הגירעון. ברמת הגירעון של ישראל היום זה לא ייראה טוב להגדיל אותו ולסטות שוב מהמתווה. מבין שלוש האופציות, זו הכי פחות טובה".

אבל אתה עצמך בדקת אם בעשורים האחרונים הממשלות עמדו ביעדי הגירעון שקבעו לעצמן ומצאת שלא. למה שהפעם זה יהיה אחרת?

"בעבר באמת סטינו הרבה מהיעד והמשק שילם על כך מחיר, בריבית על החוב. לשמחתנו, הממשלות ידעו לתקן את הסטיות האלה בצורה סבירה, אבל זה לוקח זמן. בתחילת 2013, לדוגמה, היינו בפירוש במתווה תקציבי מסוכן והממשלה תיקנה אותו באומץ תוך צעדים לא קלים - גם העלתה מסים וגם קיצצה בתקציבים שכבר אושרו, ואמנם התוצאות הגיעו מהר מהצפוי".

איך נראה קיצוץ של 10 מיליארד שקל?

"קיצוץ בסדר גודל כזה אומר שיש דברים מהותיים שהממשלה מתכננת לעשות ולא תעשה. למשל, לעכב פרויקטי תשתיות. עיכוב של שניים־שלושה פרויקטים גדולים יכול לחסוך מיליארדים".

אולי זה לא נורא? אולי זה מייעל את המגזר הציבורי?

"מה שהממשלה העבירה בתקציב האחרון היה ביטול ועיכוב של תוכניות לא זניחות בכלל. לקיצוץ בקצבאות הילדים היו השלכות על קבוצות באוכלוסייה, שלהן זה לא עבר בקלות. או במערכת הבריאות — אם בלמו חלק מהגידול בהוצאות, התוצאה היא שהתפתחו שם גירעונות מצטברים".

"יש יתרון בהגדלת התקציב"

ראש הממשלה אמר באחרונה שהוא שואף להוריד את המסים בשנת 2015, ואילו נגידת בנק ישראל אמרה שלדעתה בשביל להתמודד עם האתגרים במשק צריך להעלות מסים. לשאלה מה מזה צפוי לקרות ב־2015, ואיך ההחלטה על המיסוי תשפיע על היקף ההשקעה של הממשלה בשירותים ציבוריים, עונה ברנדר: "קודם כל בוא נדבר על העובדות. כיום שיעור ההוצאה האזרחית בארץ הוא כמעט הכי נמוך במדינות המפותחות, שזה מצביע על יכולת הממשלה לספק שירותים ציבוריים באיכות מסוימת".

גם כאן יש מקום לתרגם את הדברים של ברנדר לעברית. כשהוא מדבר על שיעור הוצאה אזרחית, הוא מתכוון להיקף השירותים הציבוריים - חינוך, תשתיות, בריאות וכיוצא באלה - שהממשלה נותנת לציבור, ביחס לתוצר הכללי של המשק. כשלוקחים את הנתון הזה בישראל - כ־40% -ומשווים אותו למדינות ה־OECD, מגיעים למקום נמוך מאוד, בחמישייה התחתונה.

אבל זה עוד כלום, כי הממשלה החליטה - ליתר דיוק, ראש הממשלה ושר האוצר החליטו ושרי הממשלה תמכו בהם - להקטין את קצב גידול התקציב בשנים הקרובות. המשמעות היא שאם היום ישראל נמצאת בחמישייה התחתונה מבין המדינות המפותחות מבחינת היקף השירותים שהממשלה נותנת לציבור ביחס לתוצר, הרי שבעוד כמה שנים ייתכן שפשוט נהיה אחרונים ברשימה. אם כי צריך לומר ביושר: זה תלוי גם במה שהמדינות האחרות יעשו.

הדברים הבאים שאומר ברנדר נשמעים כמו תמרור אזהרה למקבלי החלטות שלא מעוניינים לזרוע במו ידיהם את זרעי המחאה הבאה, וגם מגובים בדברים שאמרה לאחרונה נגידת בנק ישראל קרנית פלוג.

"זו שאלה של בחירה פוליטית", אומר ברנדר, "לקחת מסים מקבוצה אחת ולממן בהם שירותים שהממשלה תיתן לקבוצה אחרת זה עניין פוליטי. לא טריוויאלי לקחת מאנשים את פרי עמלם ולתת לאחרים, וזה גם פוגע במוטיבציה שלהם לעבוד.

אבל ככל שאתה מצמצם את השירותים הציבוריים כדי לאפשר נטל מס נמוך, אתה מגיע לנקודה שזה משליך על האמינות שלך, כי לא ברור כמה תוכל להתמיד בזה. ככל שהתוכנית מבוססת על שחיקה גוברת של השירותים הציבוריים, זו שאלה של עד כמה הציבור יהיה מוכן לקבל את זה. וזה סיכון שאתה לוקח ככל שאתה נדחק לפינה קיצונית".

באיזה סיכון מדובר?

"ככל שהציבור מקבל שירותים ציבוריים פחותים יותר ביחס להכנסה שלו, גובר הסיכון שהוא יגיד 'אני לא מוכן לזה יותר'. אלא שאז שיעורי המס כבר יהיו נמוכים, ולהעלות מסים (בשביל להרחיב בחזרה את השירותים הציבוריים - ש"א) זו תביעה לא פשוטה מהציבור. לכן, לא לעמוד ביעדים האסטרטגיים שקבעת לעצמך להפחית את הגירעון ואת החוב - זה מגדיל את הסיכון".

אנחנו נמצאים היום בנקודה הזו?

החלטות הממשלה בהחלט לוקחות אותנו לנקודה קיצונית יותר. הממשלה החליטה להפחית את משקל ההוצאה הציבורית ביחס לתוצר וזה אומר שאנחנו הולכים עוד יותר לכיוון הזה. "מה שכן, צריך לזכור שכשאנחנו אומרים 'נוסיף עוד כסף ויהיו לנו עוד שירותים', יש פילטר בדרך. אנחנו צריכים לוודא שכל שקל שנוסיף במסים יגיע לבריאות ולחינוך, לתוכניות שאנחנו חושבים שהן רלבנטיות, ואז לוודא שהתוכניות יבוצעו באופן יעיל. כל זה לא טריוויאלי, ולכן גם הגישה שאומרת שהממשלה לא טובה בלהשתמש בכסף שנותנים לה ועל כן ככל שניתן לה פחות נפסיד פחות, היא גישה לגיטימית".

היית שותף לצוות של בנק ישראל שעבד מול ראש הממשלה והאוצר על גיבוש ההחלטה לגבי היקף גידול התקציב בשנים הקרובות. האם הממשלה היתה צריכה להגדיל את התקציב יותר ממה שהחליטה לבסוף?

"הפער שנוצר בין תוכניות הממשלה לבין מה שמאפשר הכלל החדש, שקובע כמה אפשר להגדיל את התקציב, יוצר מתח שיקשה מאוד על הממשלה לעמוד ביעד הגירעון שקבעה לעצמה, ולכן לדעתנו היו יתרונות להגדיל את התקציב יותר ממה שהוחלט".

"מוציאים יותר כסף על אותה רפואה"

ד"ר ברנדר אחראי גם על המחקר בתחום הבריאות בניסיון לתרום לתהליכי קבלת ההחלטות, ואחד החוקרים בניהולו משמש כמשקיף בוועדת גרמן, ועדה ציבורית בראשות שרת הבריאות שבוחנת את הקשר בין מערכת הבריאות הציבורית לפרטית. כשנשאל על יחסי הכוח בין שתי המערכות ובפרט על הביטוחים המשלימים של קופות החולים - שמזרימים מיליארדים מדי שנה למערכת הפרטית - ברנדר נותן משל:

"לפני 15 שנה לא היה לי ביטוח משלים והייתי צריך רופא. הלכתי לרופא בשר"פ (באופן פרטי - ש"א) ושילמתי 500 שקל. היום יש לי ביטוח משלים ושוב הלכתי לאותו רופא, רק שהוא לקח ממני 1,200 שקל. הביטוח המשלים מחזיר לי את הסכום ששילמתי אז במונחים של היום, כ־700 שקל, ולי נשאר לשלם השתתפות עצמית 500 שקל. אני רואה אותו רופא ומשלם אותו כסף, רק שבאמצע יש גם ביטוח משלים והרופא מקבל יותר.

"בסופו של דבר זה נגזר מהיצע פוחת של רופאים ואחיות ביחס לאוכלוסייה, ולכן הכסף שנכנס למערכת לא משפר את הרפואה, אלא נועד רק כדי לעקוף את התור. לפיכך חלק מהפתרון הנכון הוא הרחבה של המערכת הציבורית שתעבוד יותר שעות, כמובן עם תמורה הולמת לאנשים שיעבדו. צריך לזכור שנוכחות של מערכת פרטית בהיקף גדול זה לא יעיל. הניסיון האמריקאי מראה את זה היטב. למערכת בריאות פרטית יש הרבה כשלי שוק שמוליכים להוצאות גדולות וגם לשירות לא טוב".