מר ביטחון או מר כלכלה: המלחמה שאחרי צוק איתן

הנה ניסוי: קחו 8 מיליארד שקל וחלקו אותם למשרדי הממשלה, תחת ההנחה שמערכת הביטחון מקבלת את כל ה־8 מיליארד שקל (וצריכה לפחות עוד 2 מיליארד שקל). כמה נשאר למשרדי הממשלה האחרים?

החלק העגום בתיאור הזה הוא שכך, בערך, הולך להיראות הדיון התקציבי שייערך בלשכת ראש הממשלה מיד אחרי שהמלחמה בעזה תסתיים. וכל יום לחימה נוסף מסבך את התמונה הזו עוד יותר. לרשות הממשלה עומדים כמה פתרונות יצירתיים כדי לעקוף את הבעיה הזו. אבל זה כל מה שהם יהיו - פתרונות עוקפים בלבד. הם לא יפתרו את הבעיה: מתן תוספות לביטחון על חשבון השירותים הציבוריים האזרחיים.

מהם 8 מיליארד השקלים האלה? זה הסכום שבו תקציב המדינה כולו אמור לגדול ב־2015 ביחס ל־2014. אני לא ביטחוניסט ואין לי שום דרך להעריך איזו תוספת תקציבית לביטחון היא צודקת, כזו שתאזן בין צורכי הביטחון מצד אחד לבין הצרכים האחרים של הציבור הישראלי. אבל הנה מה שאני כן יודע: אם ייתנו למשרד הביטחון חצי מהגידול בתקציב המדינה, למשל, יתר 27 משרדי הממשלה יצטרכו לריב על מה שנותר (וזה עוד לפני שהזכרנו את ההסתדרות שמצפה לתוספת שכר של מיליארד שקל לפחות לעובדי המגזר הציבורי). וזה לא נשמע לי כמו דבר טוב. קל וחומר אם התוספת לביטחון תהיה יותר מ־4 מיליארד שקל. זה כבר ישאיר ממש פירורים למשרדי הממשלה האזרחיים, והם לא יהיו מסוגלים לתת לציבור את כל מה שהממשלה התחייבה לתת לו.

יש דברים שהממשלה מחויבת לשלם. למשל, משכורות למורים, לרופאים וליתר עובדי המדינה. הממשלה גם חייבת לכבד חוזים מול ספקים שכבר נותנים לה שירותים, אף שהיא תנסה לפתוח כמה שיותר חוזים מחדש. כל זה אומר שלפרויקטים לא יישאר כסף. למשל, לא בהכרח יהיה די תקציב כדי לסלול את כל המסילות שנועדו לקרב את הפריפריה למרכז, ולא בהכרח יהיה די תקציב להפעיל תוכניות מיוחדות לנוער בסיכון או כדי לפתוח את מרכזי ההכשרות המקצועיות שתוכננו לעובדים מבוגרים שפוטרו, או עבור עשרות אלפי החרדים שאמורים להצטרף בקרוב לשוק העבודה מבלי שיש להם ההכשרה המתאימה לכך. ואלה סתם דוגמאות אקראיות.

נתניהו. האיפוק צריך להימשך גם במערכה על תקציב הביטחון צילום: רויטרס

בסוף מגיעים לקופסה

הפלונטר הזה ייפתר בסופו של דבר, רק שיש חשש שהוא ייפתר בצורה עקומה. במין קונץ־פטנט שהאוצר המציא לפני כמה שנים, שרק דוחה את הבעיה ולא באמת פותר אותה: הקופסה התקציבית. פתרון הקסם הזה נהגה לפני כמה שנים באגף התקציבים ומאז הופעל כבר חמש פעמים, בין היתר אחרי תוכנית ההתנתקות, אחרי מלחמת לבנון השנייה ואחרי הבחירות שנערכו בשנה שעברה.

כך זה עובד: תקציב כל משרד ממשלתי נבנה מדי שנה על בסיס התקציב של השנה הקודמת. כך גם בביטחון. בסיס התקציב של משרד הביטחון ב־2014 עמד על 51 מיליארד שקל. בעיקרון, ב־2015 אמורים להתווסף לתקציב הביטחון עוד מיליארד שקל, כך שיעמוד על 52 מיליארד שקל.

אולם, אנשי משרד הביטחון יטענו ובצדק כי מדובר בקיצוץ בתקציבי. מדוע? משום שמסוף 2013 המשרד התחיל לקבל תוספות תקציביות ל־2014, עוד לפני צוק איתן, בסכום כולל של 4.8 מיליארד שקל. כלומר, שעוד לפני המלחמה בעזה, תקציב הביטחון עמד בפועל על כ־56 מיליארד שקל. רק ש־5 מיליארד השקלים האלה הם תוספת חד־פעמית לתקציב הביטחון, שאינה בבסיס שלו. ולכן, כשמתחיל הדיון על תקציב השנה הבאה, הוא מתחיל לכאורה מ־51 מיליארד שקל. כך עובדת השיטה הזו, והיא משרתת בעיקר את האוצר. היא נועדה לתקצב בחסר, בכוונת מכוון, את כל השירות הציבורי, בניסיון לייעל אותו ולא לגרום לו לבזבז כספי מסים "סתם".

אבל בשנה הבאה כנראה יידרש פתרון קסם מעט שונה והוא הקופסה התקציבית - תוספת חד פעמית לתקציב המדינה כולו, שאינה בבסיסו - שמאפשרת לממשלה לפרוץ את מסגרת התקציב, מבלי שהיא תיאלץ להודות שזה מה שהיא עושה. כך למשל, מלחמת לבנון השניה עלתה 8.2 מיליארד שקל, ששולמו למערכת הביטחון בשלושה תשלומים, בשנים 2006–2008. בכל אחת מהשנים ניתנה תוספת אדירה לביטחון, במסגרת קופסה תקציבית. קונץ־פטנט.

זה נעשה כך כי הממשלה לא מעוניינת לשדר לעולם שהמדיניות התקציבית שלה אינה אמינה, שהיא מחליטה החלטה, ורגע לאחר מכן מפרה אותה, ועוד עושה זאת שוב כמה שנים ברציפות. הקופסה קיימת כדי לא להרגיז יתר על המידה את הגופים הבינלאומיים שבוחנים כל הזמן בזכוכית מגדלת את המשק הישראלי במטרה לקבוע מה יהיה דירוג האשראי שלו.

אלא שהשיטה העקומה הזו הביאה אותנו לנקודה העגומה שהתחלנו ממנה, ובחירה בה גם תגדיל את הגירעון בטווח המיידי, וגם תחריף את הבעיה שהיא מנסה לפתור בטווח הארוך יותר. כל עוד השיטה עבדה, ניחא. אבל איפשהו, ב־2009–2010, בין היתר בעקבות המשבר הכלכלי, השיטה התחילה לאבד גובה. התוספות החד־פעמיות הסתיימו, ומערכת הביטחון מצאה את עצמה מתרגלת מצד אחד להרבה כסף, ומצד שני מתחילה לאבד את תזרים המזומנים.

הדילמה של נתניהו

די בקלות תקציב 2015 יכול להפוך לקו פרשת המים. עוד לפני המלחמה בעזה, היקף השירותים האזרחיים שהממשלה מעניקה לציבור הוא הלפני אחרון (ביחס לתוצר) מבין מדינות ה־OECD, אחרי קוריאה הדרומית. זה כך בעיקר משום שההשקעה הממשלתית בביטחון (ביחס לכלל התקציב) היא הגבוהה מבין מדינות ה־OECD. באוגוסט 2011, אחרי שקמה ועדת טרכטנברג, היתה זו ד"ר קרנית פלוג, היום נגידת בנק ישראל, שניתחה כי הישראלים יצאו להפגין ברחובות בדיוק מהסיבה הזו.

אבל זה עוד לפני צוק איתן. אחרי שהלחימה תסתיים, האווירה הציבורית, האוהדת ברובה את מערכת הביטחון, תעניק למערכת רוח גבית להציג את דרישותיה התקציביות, שמגיעות כאמור לממדים אדירים. לראש הממשלה בנימין נתניהו יידרשו תעצומות נפש גדולות במיוחד כדי לעמוד אל מול המערכת הזו ולשרטט לה קו אדום תקציבי.

אם נביא בחשבון שנתניהו לא ממש מעוניין לשרטט קווים אדומים לביטחון - רק במוצאי שבת הוא הבטיח להשקיע את המשאבים המתאימים כדי לתת מענה לאיום המנהרות "בכל גבולות ישראל" (הוא חזר על כך פעמיים), מה שיכול להגיע לתקציבי עתק - נקבל שהפתרון למשוואה הזו פשוט: הרבה יותר לביטחון, הרבה הרבה פחות לכל היתר.

העניין הוא שאנחנו רוצים לצאת מהמקום הזה, לא להמשיך להתחפר בו עוד ועוד. הביטחון חשוב. אף אחד לא מעוניין להפקיר את חיילי צה"ל ללא מיגון, ללא תחמושת וללא עליונות צבאית. אבל אף אחד גם לא מעוניין שחולים יופקרו בידיהם של מתמחים עייפים מדי במערכת הבריאות, שהכבישים לא יתוחזקו מספיק או שממדי העוני יתרחבו. גם מהדברים האלה מתים לא מעט אנשים.

רק שכל אלו הם עניין שבשגרה, שהציבור לא יודע לכמת אותו למספר ברור ולהפוך אותו לדרישה תקציבית שתונח על שולחן ראש הממשלה. מערכת הביטחון כן יודעת, ולכן היא מנצחת במערכה הזו פעם אחר פעם. את הנוהג הזה צריך להפסיק. הביטחון צריך לקבל את מה שהוא צריך לקבל. אבל ראש הממשלה לא יכול לאפשר תוספות עתק לביטחון רק בגלל האווירה הציבורית.

כפי שהוא עצמו אמר במסיבת העיתונאים במוצאי שבת, תוך שהוא עוקץ את יריביו הפוליטיים - הוא ניהל את המערכה בעזה באחריות, תוך שיקול דעת, מבלי שהוא שועה לקריאות של השרים להיכנס לעזה ולשטח אותה. כך בדיוק הוא גם יכול לנהוג במערכה על תקציב הביטחון: לשמוע את כל הקריאות ולהבין שהדרישה לקיים רפורמות בתוך תקציב הביטחון, למשל בפנסיה הצה"לית, היא לא ניסיון לפגוע באנשי הקבע, אלא ניסיון לפנות יותר כסף לכלל הצרכים של אזרחי ישראל, כולל הביטחוניים; להבין שאי אפשר לשפוך כסף על הביטחון בלי גבול, כי לכלכלה הישראלית יש גם כמה אתגרים אזרחיים שדחוף להתמודד איתם.