ב־17 במרץ בחרו בחברת הייעוץ האהובה עליכם

יכולת גיבוש המדיניות והתכנון האסטרטגי של משרדי הממשלה הולכת ומתנוונת בשנים האחרונות, משום שמשרדי הממשלה מפתחים תלות גוברת בחברות ייעוץ חיצוניות שעבודתן נוגעת לליבת הפעילות הממשלתית. מכרז קצת משונה שפרסם משרד הבריאות ב־25 בדצמבר הוא דוגמה מצוינת לכך - זה היה מכרז ל״מתן שירותי ייעוץ בתהליכי כתיבת מכרזים וההתקשרויות״. משרד הבריאות בעצם הוציא מכרז לגוף חיצוני שייעץ לו כיצד לכתוב מכרזים. הוא הפריט את ההפרטה עצמה.

 משרד הבריאות לא לבד בעניין הזה. גם למשרד החינוך יש מכרזים כאלה, גם למשרד התקשורת, גם למשרד הכלכלה. בכל רחבי הממשלה השימוש ביועצים מתחומים שונים, בעיקר לצורך תכנון אסטרטגי וגיבוש מדיניות, גדל עם השנים. כתוצאה מכך גדלה גם התלות של פקידי הממשלה בגופים חיצוניים שיעזרו להם בתכנון מדיניות, והיכולת שלהם לעשות זאת בעצמם נשחקת.

בשבועות האחרונים נבר ״כלכליסט״ בכל מאגרי המידע האפשריים בשביל לנסות להבין את ממדי הפרטת תכנון המדיניות - עד כמה נעזרים משרדי הממשלה ביועצים חיצוניים בשביל לב ליבת הפעילות שלהם, ומי האנשים שמלקטים את פירורי ההפרטה. בדקנו אם ישנו מספר מצומצם של חברות ייעוץ שהשתלטו על שוק הייעוץ החיצוני ועובדות עם כל משרדי הממשלה.

״כלכליסט״ כרה מתוך רשימות הספקים החיצוניים שהעבירו המשרדים השונים לתנועה לחופש המידע בשנה האחרונה את שמות חברות הייעוץ שכל משרד עובד איתן. לאחר מכן מופו החברות המרכזיות שחוזרות על עצמן בכמה משרדים, ולבסוף הרשימה הוצלבה עם מידע שמצוי במערכת הפטורים ממכרז של אגף החשב הכללי במשרד האוצר. המערכת הזו מרכזת את כל ההתקשרויות של כל משרדי הממשלה שנעשות בלי מכרז, מסיבות שונות.

אין דרך נוחה לנתח את המידע שמופיע במערכת הזו בצורה רוחבית, כך שקשה מאוד לאתר גופים שזוכים בפטורים ממכרז באופן סדרתי.

אלא שכלי שמפותח בימים אלה בידי מתנדבי הסדנא לידע ציבורי (עמותה שפועלת להנגש מידע ציבורי לציבור) מאפשר בדיוק את זה.

״כלכליסט״ מגיש לראשונה את המיפוי המלא ביותר האפשרי של היקף הפרטת תכנון המדיניות. הנתונים מתייחסים לשנים האחרונות בלבד (מאז 2009), שכן אלה השנים היחידות שיש עבורן נתונים זמינים. בכל מקרה, המיפוי אינו כולל חברות ייעוץ בתחום המחשוב (תחום שמגלגל מאות מיליוני שקלים לפחות), יועצים משפטיים, יועצי תקשורת או רואי חשבון, והוא גם אינו כולל חברות תפעול קבלניות כמו טלדור או מרמנת, שמתפעלות עבור משרדי הממשלה פרויקטים שונים. 

הפרטות, יועצים כשמישהו חושב בשבילך משרדי הממשלה התמכרו לנוחות של דוברים ויועצים חיצוניים. צריך פוליטיקאים אמיצים שישימו לזה סוף שאול אמסטרדמסקי, 6 תגובות לכתבה המלאה 

הסממן הטוב ביותר לכך שהפרטת תכנון המדיניות הגיעה לליבת הפעילות של משרדי הממשלה היא ההסתמכות הנרחבת של אגף התקציבים והנהלת משרד האוצר על חברות וגופי ייעוץ חיצוניים. מנתונים שנאספו ונותחו עולה כי אגף התקציבים הוציא לחברות ייעוץ עבודות בשווי של כ־17 מיליון שקל בשנים 2011–2012 לבדן. נתוני 2013 אינם מציינים איזה אגף במשרד האוצר הזמין את העבודות, ולכן לא ניתן לשייך אותן לאגף התקציבים דווקא.

ההישענות על חברות הייעוץ נעשית בתחומים רבים. האגף הזמין למשל ייעוץ לעידוד השקעות בינלאומיות בישראל, ייעוץ לוועדה שבחנה דרכים להגביר תחרותיות בענף המלט, ייעוץ בנושא תחרותיות ורגולציה בענף הרכב, ייעוץ כלכלי בתחומי התכנון, הפיתוח, הבנייה ונושאים נוספים בענף הנדל״ן, ייעוץ כלכלי בנושא ייעול הרגולציה בתחום תשתיות התחבורה, ייעוץ בנושא רמת התחרותיות והמחירים בתחום המזון - וזו רשימה חלקית בלבד. כל זה, אגב, בזמן שלמשרד האוצר יש אגף כלכלה ומחקר משל עצמו.

ניתוח הנתונים מעלה כי אגף התקציבים עובד עם מספר מצומצם של חברות ייעוץ שחולשות גם על תקציבי ייעוץ ותכנון מדיניות של משרדים אחרים. חברה אחת כזו היא שלדור. בשנים 2011–2012 לבדן העביר אגף התקציבים 6.2 מיליון שקל לחברת שלדור לפרוייקטי ייעוץ שונים.

משרד האוצר הוא הלקוח הגדול של שלדור מבין משרדי הממשלה, אם כי החברה ייעצה גם לרשות החברות במשרד האוצר בנושא הקמת חברת הסיבים האופטיים החדשה בידי חברת החשמל (ייעוץ בשווי 175 אלף שקל), וגם היתה מועמדת לקבל 400 אלף שקל עבור סקר לאומי מטעם משרד ראש הממשלה בשביל להמליץ כיצד לקדם את תוכנית מחקר הסייבר הלאומית.

אגף התקציבים מוציא עבודות רבות גם לחברת הייעוץ עדליא. בשנים 2011–2013 הוזמנו ממנה עבודות בשווי 2.5 מיליון שקל (בתחומי המלט, הגברת השוויון בהכנסות השלטון המקומי, הגנת הסביבה ועוד). אבל האמת היא שהלקוח הכי גדול של עדליא הוא משרד התחבורה. בשנת 2003 זכתה עדליא - חברה אלמונית לחלוטין בשביל רוב הציבור - במכרז יוקרתי של משרד התחבורה לתפעול מינהלת שתהיה אחראית מטעמו לתהליכי ההפרטה של קווי התחבורה הציבורית.

מאז ועד היום הוארכה ההתקשרות של עדליא שוב ושוב (כמעט בכל מכרז ממשלתי יש אפשרות מובנית להארכת ההתקשרות עם הזוכה במכרז לכמה שנים נוספות), והיא זכתה מחדש במכרזים החדשים שנערכו מאז להמשך תפעול המינהלת הזו. הפעם האחרונה שזכתה היתה ב־2012, ובאמצע 2014 הוארכה ההתקשרות עד אמצע שנת 2015, בשווי של יותר מ־900 אלף שקל נוספים.

מה הפרטת ליבת הפעילות עושה למשרדי הממשלה

דוגמה לאופן שבו משרדי ממשלה מפתחים תלות בחברות הייעוץ, ובעיקר בכאלה שמבצעות עבורם פרוייקטים גדולים וארוכי טווח, אפשר למצוא למשל בדו"חות מבקר המדינה.

ב־2013 התייחס המבקר לתלות של משרד התחבורה בחברות הייעוץ שהוא מעסיק, ובעיקר בחברת עדליא (שהיתה אחראית במקביל גם על ניהול הסובסידיה שמשרד התחבורה מעניק לחברת אגד עבור האוטובוסים שהיא רוכשת). ״משרד התחבורה מעסיק חברות פרטיות המסייעות לו לנהל את התחבורה הציבורית ולפקח עליה״, כתב המבקר, ״חברה א' אמונה על הטיפול בהליך התחרותי, שכולל בין השאר הכנת מפרטי מכרזים, ביצוע סקרים, קביעת תעריפים והכנת תוכניות למבנה הענף; חברה ב' מפקחת על רמת השירות של התחבורה הציבורית; ומשרד רואי חשבון חיצוני מנתח את מאזני אגד. חברות אלו מקבלות סמכויות נרחבות בכל הקשור לפעילות הממשלה מול אגד, והידע והמידע הנצברים בהן רבים. לפיכך מתפתחת תלות בשירותיהם. האגף לפיקוח כלכלי ופיננסי בתחבורה הציבורית במשרד התחבורה אמון בין היתר על ההסכמים בין הממשלה לאגד ועל ההתחשבנות השוטפת הכרוכה בתשלום הסובסידיה. ואולם, האגף לא ריכז בעצמו את הדיונים לקראת חתימת ההסכמים עם אגד, והתפקיד ניתן בעיקר לחברה א'. גם אגף התקציבים במשרד האוצר כמעט לא עסק בנושא. כך, כשביקשו נציגי משרד מבקר המדינה לקבל הסבר על ההסכמים, בעיקר על הסכם התחרות 1010, לא ידעו נציגי האגף להסביר את ההסכמים בעצמם. (...) משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את חוסר הבקיאות של נציגי המדינה בהסכמים שנחתמו; על האחראים ליישום ההסכמים להכיר לעומק את כל סעיפיהם כדי שיוכלו לוודא שההתחשבנויות והתשלומים לאגד נעשים כדין (...)".

ראש הממשלה בנימין נתניהו. תומך נלהב בהפרטה צילום: אלכס קולומויסקי

ואם נישאר עם חברת עדליא - היא עובדת גם עם משרד הכלכלה. באוקטובר 2013 ביקש המשרד להאריך את ההתקשרות עם עדליא בפטור ממכרז עד אמצע 2014 בשווי של 750 אלף שקל, עבור יישום תוכנית שהזמינה הסוכנות לעסקים קטנים שפועלת מטעם המשרד.

בקשת הפטור ממכרז של משרד הכלכלה עבור עדליא חושפת כיצד נוצרת תלות של משרד בחברה חיצונית: ״מאחר שמדובר בסיום של מספר פרויקטים שהחברה סייעה בהכנתם, ומאחר שהמשרד צפוי לפרסם בהקדם מכרז חדש לקבלת שירותי ייעוץ אסטרטגי, אנו ממליצים על אישור המשך ההתקשרות״. כלומר, בשלב הראשון חברת הייעוץ מייעצת למשרד כיצד יש לקדם מהלך מסוים (עידוד עסקים קטנים במקרה זה), ואז המשרד זקוק לחברה גם בשלב יישום ההמלצות שהיא עצמה נתנה לו.

אגב, במקרה הזה, כמו במקרים רבים אחרים, אישור הארכת ההתקשרות עם עדליא מאוקטובר 2013 עד אמצע 2014 לא היה הראשון. שנה קודם לכן, בנובמבר 2012, ביקש משרד הכלכלה להאריך את ההתקשרות עם עדליא לצורך יישום התוכנית שהיא עצמה המליצה עליה עד אוקטובר 2013, בשווי של 960 אלף שקל. והנה, אף שחלפה שנה, היישום טרם הסתיים והיה צורך בהארכה נוספת. כך זה עובד במקרים רבים מאוד.

זה לא אוסף אנקדוטות, זו שיטה סדורה

קשה למצוא מחקרים שנעשו בישראל על היקף ההפרטה ויודעים להציג נתונים מהימנים, בין היתר משום שמשרדי הממשלה בעצמם לא מנהלים מעקב כזה. מרכז חזן לצדק חברתי במכון ון ליר דווקא מנהל מעקב כזה, אבל הוא לא כולל מאגר מידע מלא לגבי כל ההתקשרויות של כל המשרדים הממשלתיים.

ניסיון מעניין למפות את ההתקשרויות של משרדי ממשלה עם חברות הייעוץ נעשה בספטמבר האחרון במסגרת עבודת התזה של הסטודנטית רעות מרציאנו מבית הספר למדיניות ציבורית באוניברסיטה העברית, בהנחיית נציב שירות המדינה לשעבר פרופ׳ יצחק גל־נור.

במסגרת העבודה עקבה מרציאנו אחר כל המכרזים של משרדי הממשלה בשנים 2007–2013. מתוך כל המכרזים היא ניפתה את המכרזים להעסקת יועצים וחברות ייעוץ, ולאחר מכן חילקה את אותם לשלוש קטגוריות: מכרזים להעסקת יועצים לשלב האסטרטגי, כלומר להעסקת יועצים חיצוניים שינתחו בעיית מדיניות ברמה האסטרטגית ויציעו תוכנית לפתרון; מכרזים להעסקת יועצים לשלב היישום, כלומר לעצב תוכנית מעשית ליישום מדיניות מסוימת או לבחירת כלים ליישום מדיניות מסוימת; מכרזים לשלב הטכני, כאלה שבהם חברת הייעוץ מתבקשת להציע סקרים או ייעוץ מקצועי ממוקד בנושא ספציפי.

המכרזים מהסוג הראשון, האסטרטגי, עמדו בלב המחקר של מרציאנו. היא הצליחה לאתר 63 מכרזים שונים כאלה, קראה את כולם וניסתה להבין באילו תחומים בדיוק הממשלה הרימה ידיים לגבי עיצוב המדיניות בעצמה (וזה עוד לא כולל את כל עבודות הייעוץ החיצוניות שהוזמנו בלי מכרז).

המשרד שהזמין הכי הרבה עבודות ייעוץ אסטרטגיות מחברות חיצוניות בתקופה הזו היה המשרד להגנת הסביבה, שהזמין 15 מכרזי ייעוץ אסטרטגיים, ואחריו משרד הכלכלה עם 10 מכרזים. הבאים בתור הם משרד החקלאות והמשרד לביטחון הפנים עם 8 מכרזים אסטרטגיים כל אחד.

הממצאים של מרציאנו מדהימים. ראשית, לטענתה במרבית המכרזים משרדי הממשלה ממש ביקשו מחברות הייעוץ הפרטיות להגדיר בעצמן מהי בעיית המדיניות שיש להתמודד איתה. במכרז שהוציאה המועצה הלאומית לכלכלה בשנת 2011, למשל, חברות הייעוץ התבקשו להגיד מהן נקודות החולשה והחוזק של המשק הישראלי ומהם האתגרים שיאיימו על המשק ב־15 השנים הקרובות. בדוגמה אחרת, מכרז של המשרד להגנת הסביבה משנת 2011 ביקש מחברות הייעוץ לבצע סקירה של ״מצב ניהול הפסולת המסוכנת בישראל״, לא פחות, ולבצע ניתוח של ״המאפיינים הסביבתיים־כלכליים הייחודיים של ישראל בניהול פסולת מסוכנת ואת הכשלים ביישום המדיניות הנוכחית בעניין״. די מדהים לגלות שהפקידים של המשרד להגנת הסביבה לא יודעים בעצמם את התשובות לשאלות האלה, וצריכים גוף חיצוני שגם יגיד להם מה הבעיה וגם יסביר למה המדיניות הנוכחית שלהם לא מצליחה לפתור אותה.

מי לוקח אחריות במקרה של מדיניות כושלת

מרציאנו מביאה כדוגמה גם מכרז של משרד הכלכלה משנת 2010, שהזמין חברת ייעוץ חיצונית לאתר עבור הסוכנות לעסקים קטנים את הנושאים והסוגיות שצריך לגבש עבורם מדיניות, ואז לגבש את המדיניות, ולבסוף גם ליישם את המדיניות עבור הממשלה.

בשורה התחתונה, מבין 63 המכרזים האסטרטגיים שמרציאנו בחנה, ב־85% מהם חברות הייעוץ התבקשו לנתח, לתכנן, לקבוע מדיניות ואז להמליץ על המדיניות המועדפת. מרציאנו גם מצאה כי במכרזים רבים משרדי הממשלה דורשים מחברות הייעוץ הפרטיות לבצע פעולות נוספות מלבד ייעוץ. למשל, ב־15 מכרזים משרדי הממשלה ביקשו שהחברה הפרטית שתזכה במכרז תנהל בעצמה את המגעים עם גורמים ממשלתיים וחוץ ממשלתיים שיהיו חלק מהמדיניות באותו נושא. ב־11 מכרזים חברות הייעוץ הפרטיות התבקשו לפקח על יישום הרפורמות שהן עצמן הציעו, וב־4 מכרזים החברות התבקשו לנהל את תהליכי שיתוף הציבור במדיניות הנבחנת.

לפי מרציאנו, ההסתמכות הנרחבת על חברות ייעוץ פרטיות בתחומי מדיניות ״מעלה שאלות הקשורות להיבטים דמוקרטיים של תהליכי עיצוב מדיניות על ידי גורמים שאינם ציבוריים״ וכי ״הקושי הדמוקרטי מתעצם נוכח העובדה שחברות אלה אינן חשופות למנגנוני הפיקוח והביקורת המקובלים במגזר הציבורי, ואינן מחויבות באופן פורמלי בדיווח ובאחריותיות לציבור. לא ברור אם גם בהינתן מדיניות כושלת או הרסנית שתעוצב על ידי חברות אלה הן ישאו באחריות, והאם יהיו חייבות במתן הסברים לציבור, לכנסת או למבקר המדינה״.

מרציאנו מדגישה כי אף שניתן לטעון כי הפנייה לחברות ייעוץ פרטיות עשויה להיות מוסברת בכך שיש להן מומחיות ייחודית בתחומים שונים וספציפיים, קשה להבין כיצד ניתן להגן על הוצאת עיצוב וקביעת מדיניות בתחומים שלמים לחברות אלה, שכן זהו לב ליבת הפעילות של הממשלה. ״סביר להניח שההכרעה הסופית נותרת בידי המשרד הממשלתי עצמו״, היא כותבת, ״אולם ממצאי המחקר מצביעים על כך שהעבודות שמתבקשות חברות הייעוץ לבצע אינן נוגעות רק בבחירת חלופה למדיניות, אלא לעתים רבות גם בהגדרת הבעיה עצמה״.