ביטחון מול כלכלה? הממשלות מעדיפות לסגור חובות

ממשלות ישראל העדיפו ב־20 השנים האחרונות להעביר כסף להקטנת יחס החוב־תוצר של ישראל על פני הקצאתו למטרות חברתיות ולשירותים לאזרחים. תקציב הביטחון, אחד המרכיבים הכבדים ביותר בתקציב המדינה, גדל בכל שנה במיליארדי שקלים, אבל שיעורו מתוך התוצר הולך ויורד משום שהמשק צומח בקצב מהיר יותר. ההיגיון הפשוט אומר שברגע שמתפנה כסף מתקציב הביטחון - הוא אמור למצוא את דרכו אל השירותים החברתיים, החינוך, הבריאות והרווחה. אבל נתונים של משרד האוצר ובנק ישראל חושפים שזה כלל לא המצב, וכי הכסף שנחסך - וכך נהגו כל הממשלות מאז אמצע שנות התשעים - שימש לכיסוי חובות.

לפי האוצר ובנק ישראל היחס בין החוב הציבורי (הכולל בנוסף לממשלה גם את הרשויות המקומיות) לתוצר של ישראל הסתכם בשנת 2013 ב־67.4%, והיה נמוך במיוחד בהשוואה בינלאומית. לשם השוואה, היחס הממוצע של כל הכלכלות המפותחות בעולם בשנה זו היה 108.5%, של ארצות הברית היה 106%, של גוש היורו 95.7% ושל גרמניה 80.4%.

מצדה השני של התמונה, ישראל ניצבת בתחתית טבלת ההוצאות האזרחיות (כלומר הוצאות הממשלה בניכוי הביטחון). בשנת 2013 הסתכם שיעור ההוצאות האזרחיות ללא ריבית של ישראל ב־31% בלבד מהתוצר - שיעור הוצאות זה הוא השני הכי נמוך בקרב כל מדינות ה־OECD. רק דרום קוריאה נמצאת מאחורינו, ושיעור ההוצאות הממוצע של כלל המדינות המפותחות היה 43.1%.

השאלה הגדולה בהקשר זה היא מדוע בנושא החוב הציבורי אנחנו צריכים להיות במצב טוב בהרבה מזה של מדינות גדולות ועשירות מאיתנו, ואילו בנושא השירותים שמעניקה לנו הממשלה נגזר עלינו להשתרך בסוף הרשימה.

המשמעות המעשית של הקח ותן הזה, שבו בחרו כל הממשלות האחרונות, היא שהאוברדרפט הלאומי שלנו אמנם קטן באופן יחסי מזה של מדינות אירופה, אבל במקביל, כמו שאמרה הנגידה קרנית פלוג בוועידת "כלכליסט" לפני כמה חודשים - אין לנו תחבורה ציבורית ומערכת כבישים כמו באירופה, לא מוסדות אקדמיים כמו באמריקה, וגם לא רווחה כמו בסקנדינביה.

שר האוצר לשעבר יאיר לפיד אמנם מגדיר את תקציב 2015, זה שהוא הגיש לכנסת אבל מעולם לא אושר בגלל הקדמת הבחירות, כתקציב הכי חברתי שאפשר להעלות על הדעת. ואמנם, בתקציב הגנוז הזה היו אמורות להיות תוספות תקציב נדיבות למערכת הבריאות ולמערכת החינוך. אבל מה שחשוב הוא לשים את התוספות האלה בפרופורציות.

מערכות החינוך והבריאות - שהן המערכות האזרחיות הגדולות ביותר (מלבד הביטוח הלאומי) שעומדות אל מול ההוצאה של הממשלה על ביטחון - נמצאות זה שנים בתת תקצוב. תת התקצוב הזה בא לידי ביטוי בכך שההורים צריכים להשלים מכיסם כדי לשלם על החינוך של הילדים שלהם, ובכך שהציבור צריך לרכוש ביטוחים משלימים ורפואה פרטית משום שהקופות לא מקבלות מספיק כסף בשביל לספק לו את כל מה שהמדינה הבטיחה. לכן התוספות שהיו אמורות להיות בתוך התקציב הן אמנם נדיבות בראייה שנתית, אולם הן לא מספיקות לכסות את כל עומק הגירעון במערכות האלה.

קרנית פלוג. "הלוואי שאפשר היה גם וגם וגם" צילום: יהודה עשור

מה היו עושים 46.3 מיליארד שקל לשירותים החברתיים

החוק הבסיסי שעליו בנויה כל תורת הכלכלה הוא חוק המחסור, שאומר בפשטות שכדי להשיג יותר ממוצר אחד אין ברירה אלא לוותר על חלק ממוצר אחר. כשהממשלה רוצה להגדיל סעיף תקציבי אחד מבלי לחרוג ממסגרת התקציב הכוללת, היא חייבת לקצץ בסעיפים תקציביים אחרים. זה פחות או יותר מה שקורה בשנים האחרונות בסיפור תקציב הביטחון מול תקציבי השירותים האזרחיים כמו חינוך, בריאות, רווחה ועוד.

עד שפוטר על ידי ראש הממשלה בנימין נתניהו, ניהל שר האוצר לפיד קרב להקטנת תקציב הביטחון. בהצעת התקציב לשנת 2015 פירט האוצר את התפתחות תקציב הביטחון בשמונה השנים האחרונות. על פי הנתונים שהוצגו שם, בשנת 2008 הוא הסתכם נטו בפועל ב־50.1 מיליארד שקל, והשנה הוא כבר צפוי להסתכם ב־57 מיליארד שקל. מיליארדי השקלים שמתווספים אליו מדי שנה נגרעים כאמור על פי הגדרה מתקציבי משרדי הממשלה האחרים.

אבל בחינת הרכב הוצאות הממשלה בעשורים האחרונים מגלה התפתחות מעט מפתיעה. חלקה של ההוצאה הביטחונית בתוצר נמצא בתקופה זו במגמת ירידה ברורה, בעיקר בשל שיעורי הצמיחה הגדולים יחסית ומדיניות הממשלה להקטין את חלקה בתוצר (משל ה"האיש הרזה והאיש השמן" של נתניהו). אבל למרבה ההפתעה, צידה השני של המשוואה - זה של נתח ההוצאה האזרחית בתוצר - לא גדל במקביל, אלא נמצא גם הוא במגמת ירידה, שמציבה כיום את ישראל במקום הלפני אחרון בתחום זה בקרב כל מדינות ה־OECD.

את ההסבר לתופעה משונה זו סיפק לפני כמה שנים מרכז טאוב, שבחן את התפתחות הוצאות הביטחון וההוצאות האזרחיות בין השנים 1990 ו־2010. במהלך תקופה זו גדל התוצר בישראל בשיעור שנתי של 4.5%, בזמן שהוצאות הביטחון גדלו רק ב־1.6% לשנה. כתוצאה מכך חסכו הממשלות השונות סכום מצטבר עצום של כ־46.3 מיליארד שקל, אולם הממשלה הפנתה רק חלק מהסכום שנחסך להוצאה אזרחית. ההעדפה היתה להתמקד בהקטנת היחס בין החוב לתוצר, שאכן ירד משיעור אסטרונומי של 284% בשנת 1984 ל־70% בשנת 2010. במדינות ה־OECD נרשמה בתקופה הנסקרת מגמה הפוכה בהתפתחות החוב הממשלתי, והיחס הממוצע בין החוב לתוצר בהן גדל מ־57% ל־82%.

מדיניות זו אפיינה כאמור את כל הממשלות בשני העשורים האחרונים, החל בממשלת רבין באמצע שנות התשעים וכלה בשתי הממשלות האחרונות בראשות נתניהו. ובעניין קשרי הגומלין שבין החוב הממשלתי לבין ההוצאה האזרחית, כל שנותר הוא להזכיר את הדברים הברורים בנושא זה שנכתבו לפני ארבע שנים בדו"ח ועדת טרכטנברג: "איתנותו של המשק אינה נמדדת רק בקצב הקטנת משקל החוב, אלא גם בטיב מערכת החינוך, ברמת התשתיות האזרחיות, ברפואה איכותית ועוד".

בשנתיים האחרונות הופסקה המגמה של הרחבת תקציב המדינה בקצב מוגבר (מגמה קצרה למדי, שהתחילה ב־2009 ונמשכה ארבע שנים בלבד). ממשלת נתניהו־לפיד החליטה להקטין את קצב הגידול של התקציב, להעמיד אותו על 2.5% בשנה - אבל בפועל על פחות מ־2% בשנה אם מפחיתים מזה את ההתייקרויות במשק - וכך למעשה לשחוק את גודל התקציב הממשלתי ביחס לתוצר של כלל המשק. ככל שהמגמה הזו תימשך, בעוד כמה שנים לא נהיה במקום השני מהסוף ביחס שבין גודל ההוצאה הציבורית לבין התוצר, אלא במקום האחרון ממש. זו לא טעות, זה לא תוצר לוואי, זו מדיניות ממשלתית מכוונת.

הוצאות הביטחון גבוהות מהתקציב עצמו

לפני קצת פחות משנתיים התייצב נגיד בנק ישראל לשעבר פרופ' סטנלי פישר למפגש פרידה מחברי ועדת הכספים של הכנסת, וכששטח בפניהם את האני מאמין הכלכלי שלו סיפק הסבר ישיר לאמת הפשוטה הזו. "מה שאנחנו רואים כאן", אמר פישר והצביע על שקף שסקר את התפתחות הוצאות הביטחון של ישראל כאחוז מהתוצר מתחילת שנות החמישים, "זה שבאמצע שנות השבעים הוצאנו קרוב ל־30% מהתוצר על תקציב הביטחון. ככה אי אפשר לנהל משק, ושילמנו על כך בהיפר אינפלציה שהצלחנו לשים לה קץ רק בשנת 1985".

המשך דבריו של הנגיד היוצא היו עוד פחות מעודדים: "עכשיו אנחנו ברמת הוצאות לביטחון של 6% מהתוצר, וזה טוב. אבל אם מסתכלים על השוואה בינלאומית, רואים שאנחנו הכי גבוהים. מעבר לזה יש כל מיני הוצאות שהן ביטחוניות שמופיעות במקומות אחרים בתוך התקציב (הכוונה היא לפער בין עלות השכר של חיילי החובה והמילואים לבין השכר במשק, הוצאה לבניית מקלטים, עלות אחזקת מלאי חירום ועוד - א"א), ולפי חישובים של הלמ"ס לשנים 2009, 2010 ו־2011 הם מגיעים פחות או יותר ל־1.5% מהתוצר. זה כבר לוקח את ההוצאות הביטחוניות שלנו לרמה קרובה יותר ל־8% מהתוצר. התקציב הביטחוני הוא נטל על המשק ועל רמת החיים שלנו. אי אפשר להוציא יותר מ־6% של התוצר בלי להשפיע על איכות החיים. לו היו לנו 5% נוספים של התוצר לחלק לכל מיני צרכים, היינו מרגישים הרבה יותר טוב".

עכשיו יושבת בלשכת הנגיד ד"ר קרנית פלוג, שבניגוד לקודמה בתפקיד אינה חוששת להצטייר כנגידה חברתית, והיא אינה מהססת להשמיע דברים אפילו ברורים הרבה יותר בנושא. לפני חצי שנה השתתפה פלוג בוועידה הכלכלית של "כלכליסט" ואמרה את הדברים הבאים: "מבצע צוק איתן חידד את דילמות התקציב שקשורות בגודל העוגה ובחלוקתה. הייתי מאוד רוצה לומר שהממשלה יכולה לעשות גם, וגם, וגם.

שהממשלה תוכל כבר בשנה הקרובה להגדיל את תקציב החינוך ולהבטיח יום לימודים ארוך, צהרונים, חינוך טכנולוגי, השכלה גבוהה משובחת וגם לתת למערכת הבריאות מספיק; שנוכל להשאיר במערכת הציבורית את טובי הרופאים ולקצר את התורים; וגם לסלול כבישים ומסילות רכבת שיקרבו את הפריפריה למרכז, ולאפשר לנו סוף סוף תחבורה ציבורית הולמת. אבל ברור שלחשוב שניתן לעשות כל זאת כאן ועכשיו זו אשליה. על הממשלה להחליט על מתווה לתקציב הביטחון, ועליה לתת פתרון גם להוצאה אזרחית מאוד נמוכה בהשוואה בינלאומית, שמקשה על מתן מענה הולם לאתגר הכלכלי והחברתי המרכזי של צמצום הפערים בחברה הישראלית".