קואליציה של 61: ממשלה צרה במירוץ אחר 15 מיליארד שקל
בתקציב 2016 כבר יש בור של 3.6 מיליארד שקל, ובהסכמים הקואליציוניים הובטחו עוד 11.6 מיליארד; הפתרונות האפשריים: שימוש בעודפי תקציב, קיצוץ רוחבי או הגדלת הגירעון; החלטתו של ליברמן לא להצטרף לממשלה תחשוף את נתניהו לסחטנות ותקשה עוד יותר את העברת התקציב
החיים יפים. עובדה - הממשלה החדשה עומדת לחלק כסף בנדיבות, בלי להעלות מס הכנסה. כך הבטיחו ראש הממשלה בנימין נתניהו ושר האוצר המיועד משה כחלון. השאלה היא רק מאיפה אפשר להביא כל כך הרבה כסף - יותר מ־10 מיליארד שקל - מבלי להעלות מסים? האם בתקציב המדינה מסתתרים מיליארדים עודפים? ואם כן, בשביל מה אנחנו משלמים כל כך הרבה מסים? הגיע הזמן לשאול לא איפה הכסף, אלא מאיפה הכסף.
1. חידה: מאיפה יבואו 15 מיליארד שקל?
התשובה לשאלה הזאת לא חד־משמעית ותלוי את מי שואלים. אם שואלים את החשבת הכללית במשרד האוצר מיכל עבאדי־בויאנג'ו, התשובה היא שאגף התקציבים באוצר מכניס יותר מדי כסף לתקציב, כך שבפועל יש בו רזרבות שאפשר לנצל. אם שואלים את אגף התקציבים, התשובה הפוכה - אין כסף והדבר היחיד שאפשר לעשות הוא לקצץ.
לפי ספר התקציב ל־2015 שהוגש לממשלה הקודמת אבל לא אושר לבסוף בשל הקדמת הבחירות, 2016 עומדת להיפתח בחור של 5.6 מיליארד שקל, כי הממשלה קיבלה בשנים האחרונות החלטות שעולות כסף וחורגות ב־3.6 מיליארד שקל מהסכום שמותר לה להוציא בשנה הבאה, וחסרות לה הכנסות של 2 מיליארד שקל ממסים כדי לעמוד ביעד הגירעון. הוסיפו על זה 4–5 מיליארד שקל למשרד הביטחון. הסכום הזה הוא תוספת שמערכת הביטחון תקבל ב־2015, אבל היא לא אמורה לקבל אותה שוב בשנת 2016. הסיכוי שהיא תסכים לכך אפסי, ולכן צריך להוסיף את הסכום הזה למניין ההוצאות העתידיות של הממשלה. כמו כן, הממשלה החליטה על הגדלת שכר המינימום, מהלך שעלותו כמה מאות מיליוני שקלים ב־2016.
וכעת הוסיפו את כל הכסף שנכלל בהסכמים הקואליציוניים: 2.6 מיליארד שקל לקצבאות הילדים, מיליארד שקל עבור דרישות שונות של יהדות התורה (תמיכה באברכים, תמיכה בישיבות, סבסוד גני ילדים חרדיים), מיליארד שקל להגדלת שכר החיילים, מיליארד שקל להכפלת המענק לחיילים משוחררים ועוד מיליארד שקל למימון סייעת שנייה בגני ילדים - תוספת של 6.6 מיליארד שקל סך הכל. בצד ההכנסות, אם יאושר הפטור ממע"מ על מוצרי מזון בפיקוח, המשמעות תהיה אובדן הכנסות של כמיליארד שקל בשנה.
כלומר, בשורה התחתונה החור התקציבי ב־2016 יהיה משהו כמו 14 מיליארד שקל בצד ההוצאות ועוד 3 מיליארד שקל בצד ההכנסות. מהסכום הזה צריך לקזז את ביטול תוכנית 0% מע"מ על דירות חדשות שהגה שר האוצר הקודם יאיר לפיד, כך שהחור בהכנסות קטֵן ב־2 מיליארד שקל. אז מדובר בחור כולל של כ־15 מיליארד שקל. גם אם החישוב הזה שגוי במעט, אלה סדרי הגודל שצריך להתמודד איתם. מאיפה מביאים כל כך הרבה כסף?
2. האם יש עודפים בתקציב או לא?
חור תקציבי של 15 מיליארד שקל הוא חור לא מבוטל. מאיפה האוצר יביא את הסכום הזה, בהנחה שראש הממשלה ושר האוצר לא מוכנים להעלות מסים?
לפי החשבת הכללית באוצר, בתקציב המדינה עצמו ישנם עודפי תקציב גדולים, משום שאגף התקציבים מתקצב ביתר משרדים שונים. הדעה שלה מסתמכת על מערכת מחשוב מתקדמת שנבנתה באגף החשב הכללי עם השנים, אשר מאפשרת לראות בזמן אמת כמה כסף הוציאו משרדי הממשלה בפועל. מה שהיא מראה הוא שמשרדי הממשלה מוציאים בשנים האחרונות פחות כסף משניתן להם.
אין מדובר במשרדים הגדולים - הביטחון, החינוך והבריאות - אלא בסעיפים תקציביים ששייכים לאחיהם הקטנים יותר. בתחום התחבורה, למשל, שמגלגל יותר מ־15 מיליארד שקל בשנה, לא נעשה שימוש בכל שקל. גם באשר לסעיפי תקציב של משרד הבינוי והמשרד להגנת הסביבה, משרד האוצר יודע שהם גדולים וישנו שימוש בחלק קטן מהם, ולכן בפועל מדובר ברזרבות סמויות של כ־1–2 מיליארד שקל.
ראש הממשלה בנימין נתניהו. יהיו חייבים להעלות מסים או לקצץ בתקציבים צילום: לע"מ נוסף על כך, אחד מסעיפי התקציב נקרא "הוצאות שונות" ומשמש בפועל כרזרבה סמויה כמעט מוכרזת בגובה משתנה. בתקציב 2015, למשל, גובה הסעיף הזה הוא 3.6 מיליארד שקל, והוא אמור לשמש את משרד האוצר להוצאות בלתי מתוכננות במהלך השנה (הסכמי שכר, מלחמות, בתי חולים שקורסים). לפי הגישה הזאת, בתקציב עצמו יש מספיק כסף פנוי למימון 15 מיליארד שקל לא מתוכננים.
העניין הוא שאמנם החשבת הכללית יודעת טוב יותר מכל אחד אחר איך משרדי הממשלה מוציאים את הכסף בפועל, אבל התפקיד שלה אינו לבנות את תקציב המדינה לשנה הבאה. לאגף התקציבים יש מונופול מוחלט בעניין, והוא הגוף היחיד שיש לו הסמכות לומר אם יש או אין מספיק כסף.
הניואנס הזה חשוב כשחושבים על שנים כמו 2012 ו־2013. ב־2012, בגלל ניהול כושל של התקציב, הגירעון הממשלתי (כלומר הפער בין הוצאות הממשלה להכנסותיה) היה כפול מהמתוכנן. בסוף 2013, אולי בשל טראומה מהשנה הקודמת, התברר כי נוצרו עודפים של כ־6 מיליארד שקל בתקציב המדינה. האחריות לאלה מונחת על כתפי אגף התקציבים.
ולפי אגף התקציבים, בתקציב המדינה אין רזרבות גדולות מדי, ובכל מקרה אין דרך לממן 15 מיליארד שקל בלי קיצוצים (בפנסיה התקציבית או בשירותים הציבוריים, למשל) או העלאות מסים (ביטול חלק מהטבות המס לפנסיה או העלאת מס הרכישה על דירות, לדוגמה). ומלבד זאת, לפי אגף התקציבים - שמעדיף לטעות כך שיווצר עודף בסוף השנה ולא גירעון גדול- אם יש יותר מדי כסף בתקציב, כבר עדיף להוריד מסים (כל 1% במע"מ שווה 4 מיליארד שקל, למשל).
3. מבצע צוק איתן כדוגמא ומשל
כדי להבין היכן האמת צריך לבחון את 2014, שבה משרד האוצר הצליח לממן תוספת של 7 מיליארד שקל למשרד הביטחון לשם כיסוי הוצאות המלחמה בעזה כאילו כלום. הכסף לכך הגיע גם מרזרבות סמויות וגם מקיצוצים.
שר האוצר המיועד משה כחלון צילום: גיל נחושתן כך זה עבד, בחלוקה לכסף אמיתי ולרזרבות שונות: 2 מיליארד שקל הגיעו מקיצוץ רוחבי בתקציב משרדי הממשלה. זה סכום אדיר בשביל משרדי ממשלה קטנים, שזקוקים לכל שקל. נוסף על כך, אגף התקציבים אסף כ־1.5 מיליארד שקל מתקציבי משרדים שונים תחת שם הקוד "חשיפות". מדובר בתקציבים שהמשרדים כבר קיבלו אישור להוציא, אבל לא הספיקו בפועל: לבניית מעונות וסלילת כבישים, למשל, נדרש זמן, ולכן גם אם המשרדים הרלבנטיים כבר חתמו על חוזים, אי אפשר לדעת מתי הם יצטרכו לשלם את החשבוניות. אגף התקציבים לקח על עצמו את הסיכון (לכן הוא קורא לזה חשיפה) ומשתמש בכסף הלא פנוי הזה בזמן אמת כאילו מדובר בכסף פנוי. בפועל זה סיכון להתחייבות כפולה. 750 מיליון שקל נוספים נלקחו מהאפוטרופוס הכללי שמנהל את נכסי הנפקדים.
מלבד כל אלה, נעשה שימוש נרחב ברזרבות מסוגים שונים. לדוגמה, כמיליארד שקל הגיעו מהסעיף התקציבי של תשלומי הריבית של הממשלה על חובותיה. בפועל משום שהאינפלציה היתה נמוכה, תשלומי הריבית היו נמוכים מהתחזית, וכך התפנה הסכום הזה. עוד 750 מיליון שקל הגיעו מרזרבות שאגף התקציבים מפזר בין משרדי הממשלה; אלה אמורות לשמש אותו להוצאות בלתי צפויות. עוד כ־1.1 מיליארד שקל הגיעו מעודפים מ־2013. אם הכסף הזה לא היה מוקצה למימון צוק איתן, הוא פשוט היה נמחק ומשמש להקטנת החוב של הממשלה.
אף שאגף התקציבים הצליח להעביר 7 מיליארד שקל למערכת הביטחון בשנה אחת, אף אחד ממשרדי הממשלה לא בכה. זאת אף על פי שקיצצו להם רוחבית 2 מיליארד שקל ולקחו להם 1.5 מיליארד שקל מתקציבים שלא נוצלו בפועל. כל משרדי הממשלה הגדולים ש"כלכליסט" פנה אליהם כדי לברר אילו פרויקטים לא ייצאו לדרך בשל הקיצוצים האלה השיבו שכל הפרויקטים יבוצעו כמתוכנן.
מסקנה אפשרית היא שבתקציב המדינה יש עודפים, וייתכן כי יש כסף פנוי משום שחלק ממשרדי הממשלה באמת לא מסוגלים להוציא את כל התקציב שלהם. ואולם, גם אם אוספים את כל הרזרבות של אגף התקציבים, אין דרך להגיע ל־15 מיליארד שקל. גם המימון לצוק איתן היה רק חצי מהסכום הזה. ובשורה התחתונה, כדי לממן סכום כזה יש כמה אפשרויות מוגבלות: או להעלות מסים או לקצץ בתקציבים או להגדיל את הגירעון או להבטיח, אבל לא להבטיח לקיים.
הפתרון הקל לחור התקציבי: הגדלת החוב
אחד הפתרונות לחידה מאיפה אפשר להביא כל כך הרבה כסף מבלי להעלות מסים הוא פשוט להגדיל את הגירעון וכך להגדיל את החוב של ממשלת ישראל.
הגירעון הוא הפער בין ההכנסות של הממשלה להוצאות שלה. ב־2016 הוא אמור להיות 2.75% מהתוצר. אבל המספר הזה לא קדוש. הממשלה יכולה להחליט בקלות על העלאתו, נניח ל־3%, ואולי אפילו יותר, וכך לאפשר לעצמה להוציא הרבה יותר כסף.
זה פתרונם של החלשים, משום שאם הממשלה מעלה את הגירעון לשיעור גבוה מדי, היא חושפת את עצמה לסיכון בטווח הקצר - יצירת חוב שאין ביכולתה להחזיר - ואת המחיר הדורות הבאים עלולים לשלם.
אם הממשלה תחליט שהגירעון יהיה 3%, למשל, ובמהלך השנה תהיה רעידת אדמה או מלחמה יקרה במיוחד (יקרה יותר מצוק איתן), בשל ההוצאות האלה יזנק הגירעון בבת אחת למספרים גבוהים בהרבה והממשלה עלולה להתקשות לממן אותו. ואם הגירעון יהיה גבוה מקצב הצמיחה השנתי, המשמעות היא שגם החוב הכולל של ישראל יגדל.
כיום החוב הזה יחסית נמוך. היחס בין החוב של ישראל לבין התוצר שלה הוא כ־67.1%. לפני עשור יחס החוב־תוצר עמד על 100%. העניין הוא שעד היום אנחנו משלמים מחיר כבד על השנים שבהן החוב היה גבוה: כ־40 מיליארד שקל מהתקציב בשנה מיועדים לתשלומי ריבית. ככל שישראל תקטין את החוב, הסכום הזה יוכל להיות נמוך יותר, ואז הממשלה תוכל להוריד מסים או להשתמש בכסף שהתפנה להגדלת השירותים הציבוריים. לכן אמנם הגדלת החוב היא פתרון פוליטי נוח בטווח הזמן הקצר, אבל הוא יקר מאוד בטווח הארוך.
