השיטה מעודדת ניפוח תקציב הביטחון

בעקבות הראיון שערך "כלכליסט" עם מפקד זרוע היבשה אלוף גיא צור לפני שבועיים התחילו להגיע עדויות של קצינים המתארות כיצד באמת צה"ל מנהל את תקציבו. כל הקצינים האלה סירבו להיחשף בשמם.

בשבוע שעבר חשף "כלכליסט" כי בפועל צה"ל פועל על בסיס תקציב ההתקשרויות, שמשמש לרכש ולפרויקטים ארוכי טווח. אנשי אגף התקציבים של משרד הביטחון קוראים לתקציב ההתקשרויות "כסף של מונופול", כי הוא לא כסף אמיתי, אבל הוא שקובע.

1. לא יודעים בכמה מנפחים

בניית התקציב מתחילה מרמת היחידות ועולה מעלה בשרשרת הפיקוד. כל יחידה מציגה את הצרכים שלה עם הערכת עלויות, אגף התכנון מתעדף ולבסוף מתגבשת המסגרת התקציבית.

בפועל, הקצינים אומרים שכל חוליה בשרשרת מנפחת במשהו את העלות התקציבית שהיא מגישה לדרג שמעליה (זה יכול להיות ב־5% ויכול להיות ב־20%), הדרג שמעליה מכווץ לה קצת את הדרישה ומנפח שוב כשמגיש לדרג מעליו. לבסוף, הדרג הבכיר ביותר מנפח עוד קצת ומגיש למשרד האוצר, שבתורו מכווץ קצת חזרה.

לשום גורם בשרשרת הזאת, כך על פי עדויות הקצינים, אין יכולת לערוך בקרה אמיתית על עלות פרויקט.

בפרויקטים גדולים מאוד אמורה לתת את האישור ועדת שרים המסתמכת על חוות דעת של המועצה לביטחון לאומי (המל"ל). ואולם, כל הגורמים ש"כלכליסט" שוחח איתם סיפרו כי למועצה אין יכולת אמיתית לבצע הערכת עלויות אלטרנטיבית לזו של צה"ל.

משה בוגי יעלון צילום: נמרוד גליקמן

2. ליועכ"ל אין בקרה

קציני התקציבים מספרים כי אחרי ששנת התקציב מתחילה, אפילו ליועכ"ל (היועץ הכספי לרמטכ"ל) אין יכולת לבקר ביעילות את השימוש שעושים בכסף.

זאת, משום שכשהגמישות לא מספיק גבוהה לטעמם, הם משתמשים בשיטות שפיתחו להבאת תקציבים נוספים. לקציני התקציבים יש שורות במערכות הממוחשבות שנקראות כתובות תקציביות. הם שואפים לכמה שפחות שורות כדי שהגמישות בניהול הכסף כרצונם תגדל. בנוסף, הם יכולים גם להוציא תקציב משורה אחת למטרה אחרת.

נקודת הבקרה המובנית היחידה מתרחשת באמצע השנה, כשמתחילים לבנות את תוכנית העבודה של השנה הבאה. ואולם גם אז, מספרים הקצינים, קשה לבדוק את נכונות המצגות העמוסות במספרים.

ומלבד זאת, לקציני התכנון, הנמדדים ביכולת להביא משאבים לצה"ל, יש אינטרס מובנה להציג קודם כל חוסרים תקציביים.

3. נאמנויות אישיות

קציני התקציבים שייכים מקצועית לחיל היועכ"ל, אבל הם כפופים למפקדים ביחידות שבהן הם מוצבים משום שחוות דעתם מכתיבה את הקידומים האפשריים שלהם.

כך, על פי העדויות שלהם, אף שתפקידם הוא להיות שומרי סף, ועליהם לדווח ליועכ"ל על דרישות חריגות ושימוש חורג בתקציב, נאמנותם בפועל נתונה בראש ובראשונה למפקד היחידה.

לכן, גם אם פרויקט מסוים בזבזני לדעת קציני התקציבים, הם לרוב יאשרו אותו. ואם אין כסף בסעיפים מסוימים, הם ימצאו דרך להביא אותו מסעיפים ולעתים אפילו מיחידות אחרות.

4. הקופסאות של רה"מ

הקצינים מספרים כי בשנים טובות מבחינה תקציבית היו, מלבד התקציב הרגיל, קופסאות - שם קוד לתקציבים שמגיעים בעקבות החלטות ראש הממשלה עצמו בנוגע ליכולות צבאיות שצה"ל צריך לפתח ולשמר. רה"מ לשעבר אהוד אולמרט התייחס בראיון ל"אולפן שישי" ב־2013 להחלטות של רה"מ נתניהו ואמר כי המדינה הוציאה כ־11 מיליארד שקל בשנתיים הקודמות על "הזיות הרפתקניות שלא בוצעו ולא יבוצעו".

הקצינים ששוחחנו איתם סיפרו כי תקציבי הקופסאות ב־2011 היו כה גבוהים עד שלא ידעו מה לעשות בכסף.

את היכולות שראש הממשלה רצה אי אפשר היה לבנות מהיום למחר, הם אומרים, ולכן בינתיים אפשר היה להשתמש בכסף לפרויקטים שלא מצאו את דרכם לתוכנית העבודה הרשמית, למשל, או פשוט לקנות מחשבים יקרים מאוד.

5. שנים רעות

מסוף 2011 ניכרה מגמה של קפיצת יד בכל האמור לתקציב הביטחון, הן בשל שני קיצוצים משמעותיים בבסיס התקציב והן בשל התחלפות היועכ"ל באחד שמרן יותר. בשני הקיצוצים אמנם קיבל משרד הביטחון בחזרה תוספות תקציב, אבל הן לא נכנסו לבסיסו.

מצב זה התבטא בעיקר בוועדות המיוחדות באגף התכנון שצריכות לאשר מראש פרויקטי רכש מעלות תקציבית מסוימת.

לקראת סוף 2012 כבר אפשר היה להתחיל להזרים למערכת מקדמות על חשבון 2013.

משום שב־2013 לא היה תקציב מאושר עד סוף יולי, משרד הביטחון עבד על מנות חודשיות מאגף החשב הכללי באוצר.

מאז לא זורמים התקציבים כבעבר, אבל התוספת שצה"ל קיבל ב־2014 לכיסוי עלויות צוק איתן (כ־7 מיליארד שקל) נתנה לקצינים אוויר לנשימה.

6. שעת חירום

חלק מהקצינים מספרים כי עתות חירום ביטחוניות מאפשרות התפרעות תקציבית. אחרים מספרים שהשינוי בהתנהלות טכני בלבד. ייתכן שהשוני בין העדויות נובע מהשוני בין היחידות שבהן משרתים או שירתו בעבר הקצינים. ואולם, על דבר אחד אין חולק - בשעת חירום נפתח במערכת הרכש קוד מיוחד לצורך המבצע הספציפי, והניהול התקציבי מבוצע בקובצי אקסל נפרדים.

האם היחידות מנצלות את שעת החירום בשביל להכניס לאותו קוד גם דברים שלא קשורים למבצע, ממדים ועד בינוי?

אמנם צריך לעלות לוועדה מטכ"לית שתאשר את הדברים האלה, אבל אין לה באמת זמן לעבור על הכל לעומק, בעיקר אם הקצינים מצליחים להמציא שמות גנריים להוצאה התקציבית שהם מנסים לאשר בשיטת "מצליח, מצליח. לא מצליח, לא מצליח".

בעשור האחרון ניהל צה"ל שישה מבצעים ומלחמה אחת, כך שכנראה מדובר במקור תקציבי לכל דבר.

7. נוהל סוף שנה

בסוף השנה מזרים היועכ"ל את יתר המזומן שנותר, וביחידות יודעים שאם לא ינצלו אותו, הוא ייעלם.

חלק מהקצינים מסבירים שהתרבות הארגונית הזאת יוצרת מציאות של בזבוזי תקציב, שבמסגרתה מעדיפים לרכוש מה שאפשר לרכוש עכשיו, במקום להשקיע בפרויקטים ארוכי טווח: ציוד משרדי, כלי רכב, ציוד מחשוב וכו'.

ההתנהלות הזאת אולי לא ייחודית למשרד הביטחון, אבל מכיוון שיש לו הרבה מאוד כסף, היא עלולה לשקף בזבזנות רחבת היקף.

8. מקינזי: בדיחה של החבר'ה

ב־2007, בעקבות מסקנות ועדת ברודט לבחינת תקציב הביטחון שכר צה"ל את חברת הייעוץ מקינזי כדי שתעזור לו לערוך תוכנית התייעלות. כל הקצינים ש"כלכליסט" שוחח עמם סיפרו כי העבודה הזאת למעשה עלתה יותר מ־150 מיליון שקל.

הקצינים מספרים את הבדיחה הקבועה שלפיה אנשי מקינזי מצאו מחברת של קצין תקציבים המכילה תוכנית התייעלות מקיפה, והציגו את מסקנותיה כאילו היא שלהם. במילים אחרות - משרד הביטחון שילם למקינזי הרבה מאוד כסף בשביל שיגיד לו את מה שהוא כבר יודע.

תגובת מערכת הביטחון: "צה"ל דוחה את הטענות נגד קציני צה"ל המובאות בסדרת הכתבות. הקצינים האמונים, בכל צה"ל, על בניית והכנת סעיפי התקציב עושים זאת במקצועיות וביעילות, כאשר לנגד עיניהם עומדים כל העת אילוצי התקציב מחד והצורך להעניק מכל שקל מקסימום ביטחון לאזרחי ישראל מאידך. תקציב הביטחון הוא התקציב המבוקר ביותר מבין תקציבי הממשלה. הניסיון להכפיש את האוכלוסייה הזאת בפרט ואת צה"ל ומערכת הביטחון בכלל חוזר על עצמו מדי שנה כשדיונים על תקציב המדינה עומדים בפתח. הליכת שולל אחרי אמירות אנונימיות אינה עומדת בקנה אחד עם ביקורת אמיתית".