הממשלה מציגה את דוחות 2014: הוצאות שיא במערכת הביטחון ובפנסיה התקציבית

"אני מצפה מהשותפות הקואליציונות שלנו לגלות אחריות. זה לא תקציב סקטוריאלי, זה התקציב של מדינת ישראל. חשוב לנו מאוד לא להעלות מסים. המסים דורסים את הצמיחה. אנחנו צריכים להעעביר את התקציב הזה ללא העלות מסים. אדם שעובד צריך להגיע הביתה עם מקסימום כסף. וזה מה שאנחנו נעשה", כך אמר הבוקר שר האוצר משה כחלון בהצגת הדוחות הכספיים של הממשלה לשנת 2014 על ידי החשבת הכללית במשרד.

כחלון הוסיף: "אנחנו נדרוש לתגמל משמעותית את חיילי צהל בתקציב הקרוב וגם את העסקים הקטנים. נשקיע בהם על ידי מתן דמי אבטלה לעצמאים והגדלת היצע האשראי שעומד לרשותם. זה סקוןר חשוב ואנחנו נשים עליו דגש".

מערכת הביטחון - 72 מיליארד שקל והיד עוד נטויה

על פי הדוחות מערכת הביטחון (כולל השב"כ והמוסד) הוציאה בשנת 2014 סכום שיא של 72 מיליארד שקל. במהלך 2014 קיבל משרד הביטחון תוספות תקציב של 17 מיליארד שקל במצטבר. כך עולה מהדוחות הכספיים של ממשלת ישראל לשנת 2014 שפרסמה היום (ד') החשבת הכללית במשרד האוצר מיכל עבאדי בויאנג׳ו.

מתוך התוספת האדירה לתקציב הביטחון, כ-7 מיליארד שקל יועדו מלכתחילה לתקציבי השב"כ והמוסד (לא ניתן לדעת כמה תקציב מקבל כל ארגון), עוד 7 מיליארד שקל הועברו בחלקים במחצית השניה של השנה לכיסוי עלויות המלחמה בעזה, ועוד כ-3 מיליארד שקל הוזרמו למשרד הביטחון במחצית הראשונה של השנה, כתוצאה מסיכומים קודמים מול ראש הממשלה.

הדוחות הכספיים של הממשלה חושפים מנין באו תוספות התקציב האדירות האלה, שכן הם חושפים באילו משרדים וסעיפים תקציביים היה תת ביצוע משמעותי של התקציב. משרד התחבורה, למשל, הוציא רק 84% מתקציב הפיתוח המקורי שעמד לרשותו. ככל הידוע, הדבר נובע מאי ביצוע בהיקף של יותר ממיליארד שקל על ידי חברת נתיבי ישראל (מעצ, לשעבר), כלומר עיכוב בפרויקטי תשתית תחבורתיים.

גם במשרד הבינוי, כמו בכל שנה, קיים אי ניצול משמעותי של התקציב. בשנה שעברה ניצל המשרד רק 86% מהתקציב שלו. עיקר אי ניצול התקציב הוא בתקציבי סבסוד המשכנתאות. מאחר שהריבית בשוק המשכנתאות הפרטי נמוכה מאוד, הריבית הממשלתית כבר אינה אטרקטיבית, ולמעשה המדינה יודעת מראש שסעיף זה הופך להיות מעין סעיף רזרבה סמוי. גם בסעיפי רזרבה סמויים אחרים של משרד האוצר בתקציב המדינה - הוצאות שונות והוצאות פיתוח שונות - נרשם תת ניצול משמעותי של התקציב. כל אלה ואחרים אפשרו את הזרמת תוספות התקציב האדירות בשנה שעברה למערכת הביטחון.

בשורה התחתונה, תקציב משרד הביטחון ב-2014 זינק ב-6% לעומת תקציב 2013. הדוח הכספי חושף גם את העסקאות הגדולות ביותר של מערכת הביטחון, ומגלה אילו תקציבי עתק של מערכת הביטחון משוריינים כבר שנים קדימה, ולמעשה הופכים את תקציב הביטחון לכמעט חסין לחלוטין מפני קיצוצים (ולמעשה, מצריך תוספות תקציב).

למשל, עסקת רכישת מטוסי F35, שנחתמה ב-2010 בתקופתו של שר הביטחון אהוד ברק, היא בהיקף של 10.7 מיליארד שקל. מתוכם שולמו כבר כ-883 מיליון שקל (נכון לסוף 2014), כך שבארבע השנים הקרובות משרד הביטחון יצטרך להשלים סכום של 9.9 מיליארד שקל נוספים.

עסקה גדולה אחרת היא בהיקף של 1.7 מיליארד שקל, משנת 2010, לרכישת והסבת מטוסי תובלה. מתוך סכום זה למערכת הביטחון נותר לשלם בשלוש השנים הקרובות 852 מיליון שקל. בשנתיים הקרובות יצטרך משרד הביטחון לשלם גם 686 מיליון שקל על עסקאות בינוי גדולות.

בנוסף, הדוח חושף כי במהלך 2014, אולי בשל המלחמה בעזה, משרד הביטחון חתם על כמה עסקות רכישת תחמושת גדולות. למשל, רכישת תחמושת לחיל האוויר מחברת בואינג בעלות של 303 מיליון שקל (שצפויה להסתיים השנה), או רכישת חימושים אחרת לחיל האוויר (מחברת ג׳נרל דיינמיקס ומחברת בואינג) בסכום כולל של 640 מיליון שקל, שתסתיים בשנה הבאה. בשנת 2014 הוזמנה גם סוללה נוספת של כיפת ברזל, בעלות של 581 מיליון שקל. גם מתעש הוזמנה תחמושת בהיקף של מיליארד שקל.

בסך הכל, למערכת הביטחון התקשרויות כספיות בהיקף כולל של 55.6 מיליארד שקל, מתוכן 19.7 מיליארד שקל הן לפרויקטים מסווגים לרכש אמצעי לחימה (חלקם במסגרת הסכמים עם מדינות זרות).

יצויין כי על אף הוצאות השיא על הביטחון בשנת 2014, ההוצאה על הביטחון כאחוז מהתקציב כולו נמצאת במגמת ירידה מאז שנת 2008, ועומדת כיום על 20.4% מהתקציב לעומת 23% מהתקציב בשנת 2008. בשנתיים האחרונות, בין היתר בגלל המלחמה בעזה, המגמה הזו התהפכה.

מסוק צה"לי במבצע צוק איתן. תקציבי עתק של מערכת הביטחון משוריינים כבר שנים קדימה צילום: איי אף פי

הפנסיה התקציבית - יש עובדי מדינה ויש עובדי מדינה

החשבת הכללית מקדישה פרק שלם בדוחות הכספיים לנושא הפנסיה התקציבית. זוהי הפנסיה לעובדי המדינה והמגזר הציבורי שההצטרפות אליה לעובדים חדשים הופסקה בהדרגה לפני עשור. במסלול הפנסיה התקציבית העובדים לא הפרישו שקל ממשכורתם לפנסיה (עד תחילת שנות ה-2000), ומאז מפרישים כ-2% בשנה. עובדים אלה צוברים כ-2% ממשכורתם לפנסיה כל שנה (למעט כאלה שצוברים יותר, כפי שיפורט מיד), ויכולים להגיע לפנסיה של עד כ-70% מהשכר האחרון שלהם. חלק מעובדי המדינה והמגזר הציבורי (כמו אנשי הקבע) יכולים להגיע לפנסיה של עד 76% מהשכר שלהם.

הפנסיה התקציבית של מערכת הביטחון עומדת גם במרכז דוח לוקר לבחינת תקציב הביטחון שהוגש בשבוע שעבר לראש הממשלה אבל עדין מוסתר מהציבור. ככל הידוע, הדוח כולל גם רפורמה בפנסיה התקציבית הצה"לית, שמהותה הקטנת שווי הפנסיה התקציבית שמקבלים הפורשים מגיל פרישתם מצה"ל (כיום הגיל הממוצע הוא 47) ועד לגיל הפרישה הכללי במשק (67 לגברים, כלומר פנסיית גישור של כ-20 שנה).

תשלום השיא לגמלאי הקבע יגיע בשנת 2035 ויעמוד אז על 11 מיליארד שקל. הסכום הזה לא כולל עדיין את פנסיית הגישור התקציבית שתשולם לאנשים שנכנסו לקבע אחרי ינואר 2014 ויקבלו פנסייה תקציבית למשך כ-20 שנה, בין פרישתם מצה״ל לבין גיל הפרישה הכללי במשק.

ממידע שהגיע ל"כלכליסט" גם בתוך מסלולי הפנסיה התקציבית ישנה אפליה בין חלקים שונים בשירות המדינה והמגזר הציבורי. בזמן שמרבית עובדי הפנסיה התקציבית צוברים לפנסיה 2% משכרם כל שנה, חלקם צוברים יותר. למשל, עד שנת 1996 ראש הממשלה ושרי הממשלה צברו 7% לפנסיה בכל שנה. חברי כנסת צברו עד 1996 4% בכל שנה.

גם שופטים, דיינים ויתר מי שמכהנים במשרה שיפוטית צוברים גם הם אחוזים מוגדלים לפנסיה. למשל, שופט שכיהן עד חמש שנים צובר 7% בכל שנה, כלומר יכול להגיע עד פנסיה של 35% מהשכר האחרון (בשל המשכורות הגבוהות של השופטים, המשמעות יכולה להיות שיכולים להוות פנסיה של כ-20 אלף שקל בחודש לכל החיים עבור חמש שנות כהונה כשופט).

שופטים שכיהנו בין חמש לשמונה שנים יכולים לצבור פנסיה של 50% מהשכר שלהם, ושופטים שכיהנו יותר משמונה שנים יצברו עוד 3% על כל שנה נוספת. מעבר לאלה, אם שופט פורש לפנסיה מעל גיל 60, הוא יקבל תוספת של עוד 2% לפנסיה, על כל שנה שבה הוא כיהן מעל גיל 60.

גם יחידות מיוחדות במערכת הביטחון צברו אחוזים מוגדלים לפנסיה (חלקם רק עד שנת 2003). למשל, פרקליטים בפרקליטות המדינה צברו 3% בכל שנה לפנסיה במקום 2%. חבלנים משטרתיים צברו גם הם 3% בכל שנה, כמו גם לוחמי הימ״מ במשטרה ושוטרים מסתערבים בימ״ס. גם טייסי המשטרה צברו 3% בכל שנה, כמו גם צוללנים בצבא הקבע וטייסים. תתי אלופים ומעלה צוברים כ-4% לפנסיה בכל שנה. בעלי תפקידים מבצעיים במוסד ובשב"כ צוברים, בחלקם, כ-6% בכל שנה (מתוך רציונל שאם יישרפו במהלך תפקידם תוך זמן קצר ויאולצו לפרוש יצברו בינתיים אחוזי פנסיה גבוהים). בנוסף, לרמטכ"ל יש סמכות להוסיף 6% לפנסיה של פורשי צבא הקבע - עד רמה של 76% במקום 70% מהשכר האחרון - עבור שלוש השנים בשירות החובה.

על פי הדוחות הכספיים, ההתחייבות הכוללת של המדינה לתשלומי פנסיה תקציבית נאמדה בסוף 2014 בסכום של 648 מיליארד שקל. כמעט מחצית מהסכום הזה, כ-273 מיליארד שקל, הן התחייבויות לפנסיה תקציבית של פורשי מערכת הביטחון (צה״ל, שב״כ, מוסד, משרד הביטחון ויחידות מסווגות נוספות). מתוכם, חלק הארי (193 מיליארד שקל) הוא לאנשי מערכת הביטחון שכבר נמצאים בפנסיה (והיתר לכאלה שעדיין בשירות קבע).

המדינה שילמה בשנת 2014 סכום של כ-14 מיליארד שקל לתשלומי פנסיה תקציבית (ותמיכה בקרנות הפנסיה הוותיקות שהולאמו לפני עשור), כשיותר ממחצית מהסכום הזה לגמלאי מערכת הביטחון. הסכום השנתי של תשלומי הפנסיה התקציבית צפוי לגדול עד לשיא בעוד כ-15 שנה, ומשם לדעוך בהדרגה עד מותו של אחרון ילדיהם של זכאי הפנסיה התקציבית (שגם הם יקבלו קצבת פנסיית שארים תקציבית).

כנסת ישראל. מנגנון הפנסיה התקציבית הפלה במשך שנים בין כלל עובדי המדינה לבין רה"מ, השרים, חברי הכנסת ובכירי מערכת המשפט צילום: אמיל סלמן

שיאני הפנסיה התקציבית - גמלאי מערכת המשפט

מהנתונים של החשבת הכללית עולה כי שיאני הפנסיה התקציבית הם גמלאי מערכת המשפט. שיאן הפנסיה התקציבית מקבל פנסיה של כ-88.6 אלף שקל בחודש (ברוטו), עלייה של כ-2,000 שקל בחודש לעומת מה שקיבל בשנה שעברה. ככל הידוע, מדובר בשופט (בדימוס) מאיר שמגר. על פי הדוחות הכספיים, ישנם 615 נושאי משרה שיפוטית שכבר נמצאים בפנסיה, שמקבלים פנסיה ממוצעת של 38 אלף שקל בחודש (ברוטו). חלק הארי מתוכם (72%) מקבלים פנסיה של 30-50 אלף שקל בחודש (ברוטו).

מיד אחריהם בתור בגובה הפנסיה התקציבית נמצאים נבחרי הציבור שהגיעו לגיל הפנסיה. שיאן נבחרי הציבור (כלומר, ח״כ או שר לשעבר) מקבל פנסיה של 57 אלף שקל בחודש (ברוטו). הפנסיה התקציבית הממוצעת של נבחרי הציבור היא 18 אלף שקל בחודש.

אחריהם בגובה הפנסיה התקציבית הממוצעת הם פורשי משרד מבקר המדינה, עם פנסיה ממוצעת של 14.5 אלף שקל בחודש (ברוטו). שיאן הפנסיה התקציבית במשרד מבקר המדינה מקבל פנסיה של 32 אלף שקל בחודש ברוטו.

הדוחות הכספיים לא חושפים את הפנסיה הממוצעת של מערכת הביטחון, אולם על פי נתונים שפורסמו בשנה שעברה על ידי צה״ל גובה הפנסיה הממוצעת הוא כ-11 אלף שקל בחודש (ברוטו). אלא שסכום זה לא כולל רבע משווי הפנסיה שגמלאי צה״ל לוקחים לרוב כסכום חד פעמי עם פרישתם. כך שבפועל, לו סכום זה היה מחושב, הפנסיה הצה״לית הממוצעת היתה גבוה יותר, כ-14 אלף שקל לפחות. לפי נתוני החשבת הכללית, מחצית מגמלאי צה״ל ומערכת הביטחון מקבלים פנסיה של 11.6 אלף שקל בחודש (ברוטו), ורבע מפורשי הקבע מקבלים 16 אלף שקל בחודש (ברוטו). שיאן הפנסיה הצה״לית מקבל פנסיה של 67 אלף שקל בחודש (ברוטו).

לשם השוואה, הפנסיה התקציבית הממוצעת של המורים היא 6,100 שקל בחודש (ברוטו) ושל יתר עובדי המדינה היא 6,600 שקל בחודש (ברוטו).

מאיר שמגר ורעייתו השופטת מיכל רובינשטיין צילום: יאיר שגיא

שראל - מחיר התרופות ה"מסובסדות" לעתים יקר יותר מרכישה עצמאית

נוסף לדברים הרגילים, הדוחות הכספיים של הממשלה טומנים בחובם כמה סיפורים. למשל, שבפברואר השנה הורתה החשבת הכללית להפסיק להאריך לתקופות ארוכות את הפטור ממכרז שיש לחברת שראל, שרוכשת במרוכז עבור בתי החולים תרופות וציוד רפואי. עבאדי הקימה בשנה שעברה ועדה בראשות ד"ר שלומי פריזט לבחינת המודל הנכון להמשך הפעלת שראל, ובינתיים עבאדי הורתה כי הפטור הקיים ממכרז לחברה יסתיים בסוף ינואר הקרוב, ולאחר מכן יוחלט על מתכונת חדשה לרכש תרופות. זאת בעקבות תלונות שהושמעו מקרב כמה בתי חולים על ההתנהלות של שראל, ובעיקר על כך שמחיר התרופות שהחברה מציעה יקר לעיתים מאשר רכישת התרופות באופן עצמי, על אף שהחברה הוקמה ביוזמת הממשלה (בשנת 1992) רק למטרת הוזלת מחירי התרופות לבתי החולים.

תרופות. החברה שהוקמה למטרת הוזלת התרופות מוכרת אותן במחירים גבוהים מהשוק הפרטי צילום: shutterstock

תמלוגים - עלייה של 17% בהיקף, הרוב ממאגר תמר

הדוחות הכספיים מגלים כי בשנת 2014 נכנסו לקופת המדינה תמלוגים שונים בהיקף כולל של 1.9 מיליארד שקל (עליה של 17% לעומת השנה הקודמת).

כ-40% מהתמלוגים שהגיעו לקופת המדינה היו משדות הגז שלחופי ישראל, כשחלק הארי שלהם הגיע ממאגר תמר (689 מיליון שקל, עלייה של 62% לעומת שנת 2013). זה עוד לפני תשלום מס ששינסקי (מס רווחי יתר על מאגרי הגז), שצפוי להתחיל להיות משולם בשנת 2019, אולם לא ייכנס לקופת המדינה אלא לקרן מיוחדת שתשקיע את הכסף בהשקעות שונות (בינתיים הצטברו בקרן כ-334 מיליון שקל, שמקורם במסי ששינסקי ששילם מאגר הגז הקודם ים תטיס, שבינתיים אזל).

בשנת 2014 נכנסו לקופת המדינה תמלוגים בגובה של 663 מיליון שקל ממפעלי ים המלח, שמחזיקים בזיכיון להפיק אשלג ומינרלים נוספים מים המלח (עד שנת 2030). חלק ניכר מסכום זה - כ-356 מיליון שקל - נובע מפסיקת בוררות שהסתיימה בין המדינה לבין מפעלי ים המלח, שקבעה כי המפעלים חייבים למדינה תמלוגים בשל שנים קודמות, בהן המפעלים התחמקו מתשלום בתואנות שונות.

מאגר תמר. תמלוגים בהיקף של 689 מיליון שקל צילום: יח"צ

פינוי בסיסי צה"ל - החשבת הכללית עדין מתנגדת למסלול עוקף התקציב

הדוחות הכספיים חושפים את הפריסה של תוכנית פינוי בסיסי צה"ל ממרכז ישראל (צריפין, סירקין, תל השומר, מחנה השלישות ברמת גן ועוד), בהיקף של 60 אלף יחידות דיור. עלות פינוי הבסיסים והקמתם מחדש בדרום הארץ מסתכמת ב-18 מיליארד שקל (מתוכם כ-4 מיליארד שקל בשל נטילת הלוואות למימון התוכנית). התוכנית פרוסה עד שנת 2043, לא פחות. עד סוף העשור הקרוב יושקעו כ-8 מיליארד שקל בפרויקט, שאמורים להגיע מהכנסות רשות מקרקעי ישראל.

החשבת הכללית מתנגדת לאופן מימון התוכנית שכן הוא מהווה למעשה קונץ פטנט של אגף התקציבים במשרד האוצר. במקום להביא תקציב לתוכנית כמו לכל צורך תקציבי אחר (מהקמת כיתות ועד סלילת כבישים) באגף התקציבים מצאו מסלול עוקף תקציבים ומביאים את הכסף מההכנסות שנכנסו לקופת רשות מקרקעי ישראל עבור מכירת קרקעות. עבאדי מתנגדת לשיטה זו ומאלצת את משרד האוצר, גם בדיעבד, לרשום את ההוצאה על הפרויקט בצד ההוצאות של תקציב המדינה.

מיכל עבאדי בויאנג'ו, החשבת הכללית במשרד האוצר צילום: עמית שאבי

חובות למדינה - 40 מיליארד שקל שצריך לגבות

על פי הדוחות הכספיים, המדינה גוררת חובות בהיקף כולל של 40 מיליארד שקל שגורמים שונים חייבים לה, אבל לא משלמים. סכום זה כולל ריביות והצמדה לסכומי החוב המקוריים. מתוך זה, 11.5 מיליארד שקל הם חובות לרשות המסים שלא מצליחה לגבות אותם (הרוב המוחלט מהמגזר העסקי, אבל גם מעסקות נדל"ן וכיוצא באלה). עוד 11 מיליארד שקל הם חובות לביטוח הלאומי, ועוד כ-3 מיליארד שקל הם חובות לרשות מקרקעי ישראל עבור דמי חכירה, שככל הנראה רובם המוחלט לעולם לא ייגבו.