שיטת האוצר לריסון הממשלה: מערכת לחיזוי חריגות מהתקציב

משרד האוצר יגיש השבוע לאישור שרי הממשלה כלי תקציבי חדש בשם הנומרטור, שיחייב את משרדי הממשלה לא לחרוג מהמסגרת התקציבית שלהם לא רק בשנה הנוכחית, אלא בראייה רב־שנתית.

אגף תקציבים בנה בחודשים האחרונים מערכת ממוחשבת שאוספת את החלטות הממשלה שיש להן עלות תקציבית, ומחשבת את העלות שלהן לשנים הקרובות. בנוסף, המערכת חוזה כיצד צפויים לגדול תקציבי משרדי הממשלה בשנים הקרובות כתוצאה מתהליכים טבעיים כמו גידול במספר הילדים, הקשישים והמכוניות.

לקצץ עכשיו עבור התקציב של עוד שנתיים

הנומרטור יאסוף תחזיות תקציביות לשנים הקרובות, שיראו לממשלה בזמן אמת אם ועד כמה החלטותיה חורגות מהמסגרת הרב־שנתית המותרת. המערכת תציג אם קיים חוסר מצד הכנסות המדינה ממסים וכתוצאה מכך תציג גם את גודל הגירעון הצפוי. התחזיות הללו יוצגו לממשלה ולציבור אחת לחצי שנה והמערכת אמורה לשמש את הממשלה להתנהלותה השוטפת.

כמו כן, הממשלה לא תוכל לקבל החלטות חדשות בעלות משמעות תקציבית נרחבת בכל שבוע אלא רק אחת לחודשיים, כלומר שש פעמים בשנה.

אם הנומרטור יראה כי החלטות תקציביות של הממשלה יובילו לחריגה מהמסגרת הרב־שנתית, היא תצטרך להציג מאיפה תקצץ את תקציב המדינה לשנים הבאות כדי לאפס את החריגה.

כך, הממשלה תתבקש לבצע קיצוצים כבר ב־2016 שישפיעו על תקציב המדינה ל־2018.

הצורך בכלי הזה נולד מהמעבר לתקציב דו־שנתי. בעקבותיו החלה הממשלה לקבל החלטות תקציביות שאמנם אין להן עלות גבוהה בשנה הנוכחית, אבל יש להן עלות גבוהה מאוד בשנים הבאות.

מדובר בשינוי באופן פעולתה של הממשלה, ובראייה היסטורית ייתכן שמדובר במהלך התקציבי המבני החשוב ביותר מאז 1985 — אז הוחלט כי משרדי הממשלה לא יוכלו להוציא יותר כסף מכפי שכתוב בתקציב המדינה. מהלך זה העניק בפועל לאגף תקציבים את עיקר הכוח שלו.

עם זאת, המצב הביא לכך שהגירעון ב־2012 היה כפול מהמתוכנן. כמו כן, לאחר הבחירות ב־2013 הממשלה החדשה מצאה את עצמה עם התחייבויות תקציביות בלי כיסוי בהיקף של 14 מיליארד שקל, ונאלצה להעלות מסים, לפרוץ את המסגרת התקציבית ולהגדיל את הגירעון.

השינוי לא אמור להשפיע יתר על המידה על משרדי הממשלה השונים, שגם היום אינם יכולים לגבש החלטות בעלות משמעות תקציבית נרחבת בלי הסכמת אגף תקציבים. עם זאת, ההחלטה צפויה להשפיע על ראש הממשלה ועל שר האוצר, שעיקר ההחלטות התקציביות הגדולות הן פרי רצונותיהם.

משה כחלון צילום: אלכס קולומויסקי

כוחו של אגף תקציבים יגדל אך הוא ייאלץ להיות שקוף

מלבד ראש הממשלה ושר האוצר, שתומכים במהלך, גם משרד הביטחון יושפע ממנו. תקציב הביטחון מתנהל באופן שונה מיתר תקציבי משרדי הממשלה, כך שבמהלך השנה הוא מקבל לרוב תוספות תקציב חריגות.

דו"ח ועדת לוקר אמנם המליץ לקבוע תקציב רב־שנתי למערכת הביטחון שלא ישתנה אלא במקרה של מלחמה (או מיתון במשק). אך כל עוד הדו"ח לא אומץ בידי הממשלה, תקציב הביטחון צפוי להמשיך להתנפח באמצע השנה, לרוב על פי החלטת ראש הממשלה או הקבינט הביטחוני. אלא שמעתה כל הגדלה כזו של תקציב הביטחון תחייב את הממשלה לבחון את ההשלכה שלה לשנים הקרובות, ולקצץ את תקציב המשרדים האחרים במידת הצורך.

גם הסכמי שכר שייחתמו עם עובדי המדינה במהלך השנה יצטרכו להיכנס למסגרות התקציביות הרב־שנתיות, והממשלה תתבקש לבצע קיצוצים במידת הצורך אחרי חתימה על הסכמים כאלה.

הכלי החדש יחליש ויחזק את כוחו של אגף תקציבים במשרד האוצר בו זמנית. מצד אחד, לראשונה מאז 1985, עבודתו של האגף תהיה שקופה לעיני פוליטיקאים והציבור.

כך, אגף תקציבים יתקשה לטעון למשל שאין לו תקציב למטרות מסוימות, בזמן שהמערכת החדשה תציג בזמן אמת גם לממשלה וגם לציבור כיצד בדיוק מתכנן האוצר להגדיל את תקציבי המשרדים בשנים הבאות. המערכת תהפוך חלק מהרזרבות הסמויות של אגף תקציבים בתקציב המדינה לגלויות יותר.

מנגד, הגברת השקיפות הזו תחזק את כוחו של אגף תקציבים, שכן הוא יהיה פחות חשוף ללחץ במשא ומתן התקציבי מול משרדי הממשלה.

התחזיות התקציביות לשנים הבאות מבוססות על הנחות יסוד כמו קצב הגידול של מספר הילדים והקשישים, קצב הגידול של מספר מקומות העבודה וכמות הידיים העובדות, או קצב הגידול של יבוא המכוניות. לכן מי שישלוט בהנחות היסוד האלה יוכל להשפיע על התוצאה של התחזיות האלה.

בשביל למנוע מאגף תקציבים ניצול לרעה של כוחו בקביעת הנחות היסוד האלה, הוא ייאלץ לפרט לממשלה ולציבור, אחת לחצי שנה, על מה הוא ביסס את הנחות היסוד שלו וכיצד הוא הגיע לחישובים שלו. זאת כדי להיות מסוגל לעמוד בביקורת ציבורית חיצונית, למשל מצד בנק ישראל.

עם זאת, ייתכן שביקורת מזדמנת מצד בנק ישראל אינה מספיקה ויש מקום לבקרה חיצונית. במדינות שונות בקרה כזו נעשית בידי גופים הקרויים מועצות פיסקאליות. לעתים הגופים האלה חוסים תחת הפרלמנט, לעתים הם יושבים במשרד ממשלתי שאינו משרד האוצר, אבל לכולם יש נגישות מלאה לכל המידע של משרד האוצר ופעילותם עצמאית לחלוטין ובלתי תלויה בו.

ייתכן שהמעבר להתנהלות תקציבית רב־שנתית מחייב הקמת גוף כזה גם בישראל, שיבקר את פעילות אגף תקציבים באופן ממוסד ושוטף.