דואר אדום ועידות

קריית אונו יורדת מהרכבת

כשבמשרד הבינוי והשיכון חושבים על מודל מוצלח להתחדשות עירונית, הם רואים לנגד עיניהם את קריית אונו. בעיר מתגאים בהתאמות המוצלחות שעשו לתמ"א 38, שהניבו תוצאה אסתטית ופרויקטים מוצלחים. אך הדרך להעתקת המודל לערים אחרות עוד ארוכה

אמיתי גזית 08:3609.05.16

ברחוב הרוגי מלכות בבל בקריית אונו ניצב בניין רכבת ארוך. החלונות שבחזית הבניין נסגרים באמצעות תריסי פלסטיק בגוונים שונים של לבן־חום, וחלקם מעוטרים בכביסה התלויה על חבלים שהדיירים מתחו באופן מאולתר. הקירות הדהויים משובצים בטלאי מזגנים שהותקנו בערבובייה, בלי סדר ותכנון. חוטי חשמל משתלשלים מהגג או מחורים שדיירים חצבו בקירות. דודי שמש וצלחות לקליטת שידורי לוויין מפוזרים על הגג בצורה אקראית.

במרחק קצר ממנו, הרחוב מזנק אל העתיד: שורת בניינים חדשים בני 11–17 קומות נמתחת בהמשך הרחוב, כחלק מהשכונה המכונה "אונו הירוקה", שנבנתה על ידי הקבלן סמי מצלאווי. מול הכאוס והכיעור של השכן המיושן, בבניינים אלה בולטות המרפסות עם מעקות הזכוכית וחיפויי האבן המהודרים.

קראו עוד בכלכליסט:

בכל אחד מהבניינים החדשים גרים דיירים לשעבר של בניין רכבת. מאז ראשית שנות ה־2000 נהרסים הבניינים האלה בהדרגה, במקומם נבנים בניינים חדישים ודיירי הרכבת עוברים אליהם. זה גם עתידו של הבניין בהרוגי מלכות בבל.

תוכנית בעייתית צל"ש או טר"ש הקבלנים שזכו במכרזי מחיר למשתכן לקחו הימור. לחלקם הוא יהיה מנוף עסקי, וחלקם לא יצליחו לשרוד אביב גוטר לכתבה המלאה

בשנים הקרובות המדינה מתכננת להגדיל את מספר הדירות שייבנו בפרויקטים של התחדשות עירונית, במיוחד במסגרת פינוי־בינוי כמו באונו הירוקה, וכן באמצעות תמ"א 38 ב', שבמסגרתה בניינים ישנים שאינם עמידים לרעידות אדמה נהרסים כליל ובמקומם נבנה מבנה חדש שעומד בתקנים החדשים. ראש מינהל התכנון במשרד האוצר, בינת שוורץ, התבטאה לא אחת בסיכומי שנת 2015 שהמדינה ממקדת את מאמצי המינהל בהתחדשות עירונית, ולכן מספר הדירות בתוכניות אלו יהיו המדד המרכזי בבחינת תוכניות חדשות.

פינוי־בינוי בקריית אונו. פתרו את בעיית המאכערים באמצעות תוכנית סדורה צילום: תומי הרפז

כדי לקדם את המטרה הזו, אמורה לקום בקרוב הרשות להתחדשות עירונית, שהחוק שמגדיר אותה מושלם בימים אלה. ח"כ אלי כהן מכולנו, יו"ר הוועדה בכנסת שמטפלת בהצעת חוק, מגדיר את יעדי הרשות: "במהלך 2015 ניתנו היתרי בנייה במסגרת התחדשות עירונית ל־4,300 דירות, בעיקר בתמ"א 38”, הוא מספר ל”מגזין כלכליסט”. “ב־2018 אנחנו רוצים להגיע ליותר מ־10,000 היתרי בנייה, מרביתם בפינוי־בינוי". בדיונים על הרשות החדשה והחזון שילווה את פעילותה, עלתה קריית אונו שוב ושוב כמודל לחיקוי. "מגזין כלכליסט" יצא לבדוק איך הצליחה קריית אונו במקום שבו נכשלו ערים אחרות, והאם ניתן להעתיק את ההצלחה גם למקומות אחרים.

גם עיר, גם כפר

יהודה ארליך בן ה־69, יליד המקום שאף היה סגן ראש העיר לפני כמה שנים, מתגאה בכך שכל ארבעת ילדיו המשיכו להתגורר בקריית אונו. גם בני משפחתו המורחבת אוהבים לגור שם: לאחותו של ארליך, שגרה בשכנות אליו, ארבעה ילדים - שניים מהם גרים בעיר, ובמשפחה מקווים שגם השניים האחרים יחזרו לשורשים.

ארליך מתאר כמה שלבים בהתפתחותה של העיר. "בקריית אונו הוותיקה כולם הכירו אחד את השני. אחר כך הוקמה המעברה שקלטה עולים מעיראק, והשלב הדרמטי הבא היה הקמת קיראון - שכונה נפרדת, דרומית־מזרחית לקריית אונו. היא כבר נבנתה לגובה והתרחבה עד שקריית אונו הכפילה את עצמה". שלב נוסף נרשם בראשית שנת 2000, כשחברות הבנייה אזורים ושיכון ובינוי החלו לאכלס את המגדלים שהקימו בשכונה חדשה, פרדס רייספלד. אחר כך הוקמו שכונת פסגת אונו בצפון העיר, ובה מגדלים בני 20 קומות, ושכונת עבר הירדן בדרומה.

ישראל גל ראש עיריית קריית אונו. "כדי להגביל את הצפיפות, הגדרנו כמה יחידות דיור יהיו: או 37 בדונם, או יחס של שלוש דירות חדשות על כל אחת שנהרסת - הקטן מהשניים. בדקנו ומצאנו שיחס כזה רווחי מספיק עבור היזם" צילום: תומי הרפז

קריית אונו מונה כ־37 אלף בני אדם. בשנות התשעים קיבלה המועצה המקומית מעמד של עיר, אך האזור הוותיק שלה משמר גם כיום את צביונו הכפרי, עם בתים צמודי קרקע וגינות גדולות. על פי תוכניות העירייה, האופי הייחודי של האזור הזה יישמר גם בעתיד, אך עם השנים התפתח סביבו אזור עירוני יותר: בין השנים 2003 ל־2014 גדל מספר הדירות בעיר מ־9,000 ל־14 אלף.

אם בעשור הראשון של שנות ה־2000 רוב הדירות החדשות בקריית אונו נבנו בתוכניות בנייה חדשות, הרי שבשנים האחרונות חל מהפך. ב־2010, אף אחד מ־384 היתרי בנייה לא הוצא להתחדשות עירונית. ב־2011, כבר ניתנו 78 היתרי בנייה מתוך 428, וב־2015 עבר מספרם את זה של ההיתרים האחרים: 232 מתוך 460 היתרים. 20% מכלל הדירות שנבנו בישראל בפרויקטים של פינוי־בינוי - הוקמו בקריית אונו.

הסיבה להצלחה: אין התמקחויות

"קריית אונו היא דוגמה להתחדשות עירונית, כי יש כאן מדיניות אחידה", אומר ראש העיר ישראל גל. "הבעיה עם תמ"א 38 היא חוסר התכנון. אתה בונה בית־בית, לא מייצר מקומות חניה, לא מייצר תשתיות ולא מוסדות ציבור, אבל מוסיף דירות ומגביר את הצפיפות. מבחינתנו זה חוסר תכנון. אתה יכול לראות בניין אחד גבוה, אחד נמוך, אחד עשה תמ"א, אחד לא עשה. זה משאיר את העיר עם בעיות גדולות".

קריית אונו היא אחת הערים הראשונות בישראל שעשתה שימוש בסעיף 23 בתמ"א 38, המאפשר לרשות המקומית לחרוג מהתנאים הסטנדרטיים של התמ”א ולהכין תוכנית המתאימה לצרכים ולתנאים הייחודיים ביישוב.

ח"כ אלי כהן: כיום, "כשהרשות להתחדשות עירונית תקום, עיריות יחויבו להשלים את תוכנית ההתחדשות שלהן בתוך 18 חודשים, אחרת הרשות תחליט במקומן" צילום: עמית שעל

התוכנית המקומית של קריית אונו, שאושרה לפני כשש שנים, קובעת כי במסגרת תמ"א 38 יוכל היזם לבנות עוד שלוש קומות, או לחלופין לסגור את קומת העמודים, כשמדובר בבניין שלא ייהרס. התוכנית קובעת כי אלה הזכויות המרביות, והן נקבעו במטרה למנוע מיקוח והפעלת לחץ על הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה בכל פרויקט שמוגש לאישור. בנוסף, התוכנית מספקת הנחיות באשר לגימור המבנה והחומרים שישמשו לחיפוי, כדי לשמור על מראה אחיד ואסתטי ברחובות העיר. ב־2014 אישרה מליאת המועצה את מדיניותה להתחדשות עירונית. השלב הבא יהיה אישור תוכנית המתאר החדשה של העיר, שעליה שוקדים בימים אלה, ובה תוטמע מדיניות העירייה להתחדשות עירונית.

"חילקנו את העיר וקבענו באילו אזורים אנחנו מעדיפים פינוי־בינוי, ובאילו תמ"א 38", מסביר גל. "כדי להגביל את הצפיפות, הגדרנו כמה יחידות דיור יהיו בדונם: או 37 דירות בדונם, או יחס של 1 ל־3 (על כל דירה שנהרסת, הקבלן בונה שלוש – א”ג), הקטן מהשניים. בבדיקות שלנו מצאנו שיחס כזה רווחי מספיק עבור היזם: העיר יוקרתית, הדירות יקרות ונמכרות במחירים טובים".

כדי לשמור על צביון ומראה אחידים, אוסרת העירייה לבצע תמ"א 38 באזור המיועד לפינוי־בינוי, ולהפך. מסמך המדיניות של העיר גם מגדיר כיצד ייראו חזיתות הבתים, וקובע כי גודלה המרבי של דירה יהיה כ־100 מ"ר, כדי למנוע הקמה של בניינים גדולים מדי. בעירייה מתגאים כי בזכות התוכנית הצליחו לשדרג את כל הבניינים ברחוב הזמיר - כולם עברו תמ"א 38 , והחזיתות שלהם נראות זהות. מנהלת מחלקת התכנון בעירייה, רותי זאק, מוסיפה כי יזמים שמבצעים פינוי־בינוי מחויבים לשמר לכל הפחות את כמות מוסדות הציבור שהיתה במתחם, ובנוסף מתבקשים לתת לעירייה שטח בבניינים לטובת מוסדות ציבור כמו גני ילדים.

מנהל זרוע ההתחדשות העירונית של חברת אשדר, עומר גוגנהיים, מקדם בעיר שלושה פרויקטים של הריסה ובנייה מחדש במסגרת תמ"א 38. "העירייה קשובה, יש עם מי לדבר. היא לא מנוכרת, הדלתות פתוחות". הוא מספר, ומציין לשבח את הוודאות שמעניקה התוכנית של העירייה, שמגדירה בצורה ברורה את זכויות הבנייה במקרה של הריסה ובנייה.

"העירייה חייבה אותי לשתף את הציבור בתכנון הפרויקטים, אף שהתוכניות שהוגשו תאמו את מדיניות העירייה. זה חשוב גם בשביל התושבים ובשביל היזם”, ממשיך גוגנהיים. “אתה נכנס לעבוד במקום כזה, אז אתה לא רוצה להיות פיל בחנות חרסינה. אתה צריך להקשיב לציבור, לשמוע מה מפריע לו. אף אחד לא רוצה להיכנס למלחמה. אתה בא לבנות במקום קיים, חי, ואם אתה יכול לתקן את התוכניות שלך כדי שלא יפריעו לסביבה, אז אתה עושה את זה". בעקבות שיתוף הציבור, הוא מוסיף, "הרחבנו את הדרך על חשבון המגרשים שלנו - הסכמנו להפקעה, ריווחנו בין הבניינים כדי שלא נפריע לאור השמש, צמצמנו כניסות לחניונים ונסוגנו 2 מטר אחורה לטובת רצועת גינון".

הקרב על תקן החניה

אולם על אף שנראה שקריית אונו עלתה על משהו, כלל לא בטוח שאפשר להעתיק את שיטות העבודה שלה לערים אחרות במרכז הארץ, הזקוקות להתחדשות עירונית. גילה אורון, יו"ר הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה במחוז תל אביב, שאליו משתייכת קריית אונו, מצביעה על הייחוד של העיר שאיפשר לה לבצע את התוכנית בהצלחה. "יש בעיר הרבה מאוד צמודי קרקע, מה שאיפשר להם להיכנס להתחדשות עירונית ממצב פחות צפוף מאשר ערים אחרות במחוז, ולכן קל להם יותר. בערים אחרות חייבים להגיע לבניינים של 40 קומות כדי שהפרויקט יהיה כדאי לרשות המקומית: בשביל להחזיק את כל התשתיות צריך הרבה מאוד כסף, וארנונת המגורים היא גירעונית יחסית לשירותים שהתושב מקבל".

אורון מצביעה על אחת הבעיות שיוצרת ההתחדשות העירונית: הוספת תושבים לשכונות צפופות, המחייבים אותן להגדיל את התשתיות הציבוריות על חשבון הגירעון. בנוסף, כדי לשפר את הכדאיות הכלכלית של תמ"א 38 ופינוי־בינוי, העיריות מעניקות ליזמים פטור מלא או חלקי מהיטל השבחה, כך שחסרון־הכיס שלהן רק גדל. לדברי אורון, עיריות מצליחות לשמור על איזון תקציבי בזכות העסקים, שדורשים פחות שירותים מהתושבים אך משלמים ארנונה גבוהה יותר.

אורון מזהירה גם את קריית אונו מגורל דומה. "עד לא מזמן העיר נשענה על מענקי איזון, ואם לא יגדילו שם את היקף שטחי התעסוקה והמסחר - הם יהיו במצב לא טוב", היא טוענת. ראש העיר גל לא מתרגש מהטענה הזו. "אני עובד קשה מאוד לשיפור גביית הארנונה באמצעות תוכניות לשיפור התמהיל בין מגורים למסחר: בתל השומר יוקמו חצי מיליון מ"ר של נדל"ן מסחרי, ליד בר אילן עוד 150 אלף, וגם במתחם הימנותא מול הבקו"ם יהיו שטחי מסחר".

בנוסף, אורון סבורה כי תקן החניה בדירות החדשות שנבנות בהתחדשות עירונית בקריית אונו, אינו סביר. העירייה רוצה שהיזמים יספקו לכל דירה חדשה שני מקומות חניה, אולם אורון מתעקשת שהתקן צריך להיות כ־1.2 חניות לדירה. "צריך לשנות פאזה בהתייחסות לרכב. אין מצב שבעיר כמו תל אביב מספר המכוניות על הכביש יגדל פי שלושה", קובעת אורון ומציינת שהתקן בעייתי גם לערים קטנות יותר כמו קריית אונו: "כמיליון איש נכנסים מדי יום לתל אביב, וחלק גדול מהם עוברים בקריית אונו. כבר היום אי אפשר לצאת מהעיר בבוקר". לכך עונה גל: "הכיוון הוא אכן התבססות בעתיד על תחבורה ציבורית, אבל כרגע היא עוד לא קיימת. כאשר תוקם תחבורה ציבורית - נוריד את תקן החניות".

ובכל מקרה, אורון מבהירה שהמודל של קריית אונו אינו מתאים בכל מקום. "הרשות המקומית צריכה לתת מענה למספר תושבים גבוה פי 3–4 ממה שיש לה כיום. לוועדת התכנון הגיעו לפחות חמש תוכניות פינוי־בינוי שנשענות על קו ביוב אחד שכבר הגיע ל־90% מהתפוסה שלו. אם רוצים התחדשות עירונית במסות גדולות, חייבים למצוא פתרונות יצירתיים".

"הרשות החדשה תמנע שחיתות"

את הפתרונות היצירתיים אמורה להציע הרשות להתחדשות עירונית. ח”כ כהן, שעסוק בגיבוש המסגרת החוקית לרשות, מסכים שהבעיה העיקרית שעיכבה עד עתה את יישומם של פרויקטים לפינוי־בינוי היתה הגירעון התקציבי שנוצר בשל הגידול באוכלוסייה מבלי שנכנסים היטלי השבחה. "כדי לפתור את הנושא יצרנו תמריץ כלכלי: כל הסכם גג שייחתם עם רשות מקומית יכלול מרכיב של התחדשות עירונית. בערים שאין להן עתודת קרקע כמו גבעתיים, בת ים או רמת גן, נחתום על הסכם גג ייעודי להתחדשות עירונית". בהסכמים הללו, הרשות מתחייבת להוצאת היתרי בנייה בקצב מזורז, ואילו המדינה מספקת תקציב לפיתוח התשתיות הנלוות.

הרשות גם אמורה למסד את הפתרון שנמצא בקריית אונו - הכנת פרק של התחדשות עירונית בתוכנית המתאר שלה. "כיום, ברוב הערים אתה לא יודע איפה הולכים לעשות פינוי־בינוי ואיפה עושים תמ"א", אומר כהן. "כשחוק הרשות להתחדשות עירונית יושלם, עיריות יחויבו להשלים את הפרק בתוך 18 חודשים, אחרת הרשות תקבע עבורן את הכללים. זה הדבר המרכזי שייצור ודאות, וגם ימנע מקרי שחיתות".

עוד נושא שיעלה על שולחנה של הרשות החדשה הוא הפער הקיים בשכונות רבות בין מספר הדירות שהיזם מבקש להקים כדי שהפרויקט יהיה רווחי עבורו, לבין גודל השטח. בערים שבהן מחירי הדירות נמוכים, השטח עלול להגביל את מספר הדירות האפשריות ולכן היזמים לא נכנסים לבנייה. הפתרון המוצע הוא שהמדינה תספק קרקע משלימה, לעתים ללא תמורה.

בנוסף, הרשות תעודד הקמה של מינהלות עירוניות ייעודיות במימון המדינה, אשר להן, לדברי כהן, שני תפקידים: "להחליף את קבוצת המארגנים של ההתחדשות העירונית ולתווך בין דיירים ליזמים. זה יפתור את הבעיות של ההתנהלות מול מאכערים שקיימים בתחום".

חוסר התאמה בין התכנון לצרכים

בשנה האחרונה התחוללו לא מעט מאבקי כוח בדרך להקמת הרשות. בממשלה הקודמת הציע משרד האוצר שהרשות תורכב ממליאה שבה כ־13 חברים ממשרדי ממשלה שונים, ושתהיה כפופה לשר הבינוי. אולם לאחר ששר הבינוי הנוכחי, יואב גלנט, חשש שיתקשה להעביר החלטות במבנה כזה, הוחלט לצמצם את המליאה לשבעה חברים, תוך הענקת יתרון יחסי לנציגי משרד הבינוי. ראש הרשות ימונה על ידי שר הבינוי ויהיה כפוף לו ישירות. בימים אלה מתקיימים דיונים באשר לתקציב הרשות, שיעמוד ככל הנראה על סכום כולל של כ־200 מיליון שקל לשלוש השנים הקרובות.

קריית אונו הירוקה: בניינים חדשים בסמוך לרכבות שייהרסו. היקף היתרי הבנייה בהתחדשות העירונית עולה על ההיתרים לבנייה חדשה צילום: תומי הרפז

האדריכלית יעל פדן, רכזת תחום עירוניות וצדק חברתי בעמותת “במקום - מתכננים למען זכויות תכנון", מצביעה על ניגוד עניינים מובנה בפרויקטים של פינוי־בינוי שאפילו הרשות החדשה לא תוכל לפתור.

"הבעיה המרכזית היא שפרויקטים אלה מבוססים על מימון של השוק החופשי ולכן השיקול המכריע בתכנון הוא של רווחיות כלכלית ליזם”, היא מסבירה. “השיקול הזה דוחק הצידה שיקולים תכנוניים או חברתיים ומחייב תוספת גדולה של דירות חדשות - מה שמצריך בנייה לגובה. מגדלים הם יקרים לתחזוקה, והדיירים נאלצים לשלם מאות שקלים בחודש לוועד הבית.

פדן גם מזהירה כי במשך חיי הבניין, הדיירים יידרשו לממן תיקונים יקרים של מערכות טכניות מורכבות המותקנות במגדלים. “הדבר הבולט ביותר בפרויקטים של פינוי־בינוי הוא חוסר התאמה מוחלט בין התכנון המוצע לבין הצרכים, היכולות והרצונות הכלכליים של התושבים הקיימים. כדי לתת מענה שמותאם להם יש צורך בתכנון מגוון, שחלק ממנו אינו כלכלי כשלעצמו, והוא מבוסס על ידיעה מי התושבים ומה מצבם החברתי־כלכלי. הבעיה מחריפה ככל שערך הקרקע נמוך יותר”.

פדן מסבירה כי “במקרה של קריית אונו, מפני שערכי הקרקע גבוהים ונדרשות פחות דירות למימון הפרויקט, התכנון מתון יותר ויש פחות מגדלים. בגלל זה, בפריפריה ההתחדשות העירונית אינה עולה על הפרק, וחייבים למצוא פתרון אחר לגמרי, שיכלול השקעה ציבורית מסיבית בפרויקטים".

מה אפשר ללמוד מהפינוי־בינוי שנעשה בקריית אונו?

החוקרת נאוה קיינר־פרסוב מהטכניון חקרה וחזרה עם תובנות

כאשר התושבים נאלצים לעבור לגור בשכירות עד להשלמת הפרויקט, הדבר מעמיס קשיים וככל שגוברת התלות של הדיירים ביזם (למשל, הוא זה שקובע את תום תקופת השכירות אף שהפרויקט לא הושלם), הדבר גורם להתנגדות גדולה יותר של הדיירים לפרויקט.