נתניהו ובג"ץ בדרך להתנגשות גם על התקציב
באוצר מבינים שנתניהו נחוש להעביר תקציב דו־שנתי ומתכננים מנגנונים לניהול תקציבי גמיש: "ללכת עם ולהרגיש בלי". אבל שום פטנט לא יחזיר את תקציב 2018 לכנסת, ואחרי ביטול מתווה הגז — כדאי לנתניהו להיזכר מה בג"ץ אמר על זה בפעם שעברה
ראש הממשלה בנימין נתניהו נחוש להעביר תקציב דו־שנתי לשנים 2017–2018 שיעניק לו שקט פוליטי עד הבחירות הבאות ב־2019, ובמשרד האוצר — למרות ההתנגדות המקצועית לתקציב כזה — מתחילים לחשוב על מנגנונים שיאפשרו להם להתנהל בתוך המסגרת הדו־שנתית. שר האוצר משה כחלון וצמרת משרדו מבקשים להשיג רשת ביטחון שתאפשר להם לבצע התאמות ושינויים בסוף שנת התקציב הראשונה ובמהלך השנייה, כאילו מדובר בתקציב חדש. "זה ללכת עם ולהרגיש בלי", הגדיר זאת גורם מקצועי, "תקציב חד־שנתי בתוך תקציב דו־שנתי".
- הסתיימה פגישת נתניהו-כחלון: אין עדיין הסכמה על תקציב דו-שנתי
- מנכ"ל משרד ראש הממשלה: "האוצר חושש מתקציב דו-שנתי בגלל הצלקות של העבר"
- התקציב האחרון של ממשלת נתניהו הרביעית: זה לא דו"ש. זה תלו"ש
ביום חמישי נפגשו נתניהו וכחלון אך לא הגיעו להסכמות, כאשר כחלון שב על התנגדותו לתקציב דו־שנתי. היום הם צפויים לקיים פגישה נוספת, הפעם בהשתתפות הממונה על התקציבים במשרד האוצר, אמיר לוי, שיביע התנגדות לתקציב דו שנתי ולא יציג מנגנון מסודר לתקציב דו־שנתי, ונגידת בנק ישראל, קרנית פלוג, שלא צפויה להתנגד ליוזמה של נתניהו.
שר האוצר משה כחלון. מוותר על חלק גדול מכוחו בממשלה ובכנסת צילום: אלכס קולומויסקי
אלא שלכחלון ברור שכאשר על נתניהו מנוי וגמור שהתקציב הבא יהיה דו־שנתי כפי שקבע ההסכם הקואליציוני, הוא יצטרך להתיישר לפי דרישת ראש הממשלה. בתמורה, ידרוש כחלון מנתניהו תמיכה ברפורמות שהוא מקדם וטרם הושלמו בבנקאות, בדיור ובמאבק ביוקר המחיה. הרפורמות האלה קריטיות עבור כחלון בהיבט הפוליטי.
ברמה המקצועית, באוצר מעוניינים שתהיה גמישות לקראת השנה השנייה של התקציב, בהתאם להכנסות המדינה ב־2017. כשאין תקציב נפרד ל־2018, הממשלה תעדיף לא להיכנס מיוזמתה למהלכים קשים כמו קיצוצים או קביעת סדרי עדיפויות שיתאימו את התקציב להכנסות, ובאוצר מבקשים ליצור מנגנון שיחייב את הממשלה להגיב במקרים כאלה. בין השאר, כפי שפורסם ב"כלכליסט" בשבוע שעבר, האוצר וכחלון ידרשו קופה קטנה שתגיע למיליארדי שקלים, שיחולקו ב־2018 אם יתעוררו בעיות תקציביות.
דברי אליקים חיים
אלא שגם אם המנגנונים האלה יעניקו למשרד האוצר גמישות בניהול התקציב, הם יישארו ערוץ עוקף כנסת שלא יפתור את הבעיה החוקתית שבתקציב דו־שנתי. גם אם נתניהו יגיע להסכמות פוליטיות עם שותפו הבכיר לקואליציה, הוא צריך לחשוב כיצד ישכנע את מי שרק לפני חודש וחצי לא התרשמו מטיעוניו ובלמו מתווה הגז — שופטי בג"ץ ובראשם המשנה לנשיאה אליקים רובינשטיין. לאחר שבית המשפט העליון בלם את היוזמה העיקרית שנתניהו חתום עליה באופן אישי, ראש הממשלה ובג"ץ נמצאים במסלול התנגשות גם במאמץ הפוליטי העיקרי שלו, התקציב הדו שנתי.
פלוג. לא תצטרף לכחלון בהתנגדות לתקציב הדו-שנתי, מה שיוסיף למתיחות בין הצדדים צילום: אלכס קולומויסקי
נתניהו צריך לחשוש ממה שאמרו השופטים בנושא רק לפני חמש שנים. ב־2011 דחה בג"ץ עתירה שהגישה קדימה נגד התקציב הדו־שנתי, אלא שפסק הדין כלל ביקורת נוקבת על המהלך. למרות הקשיים המשפטיים — התקציב עבר. האם הוא יעבור שוב? עיון בשלל ההסתייגויות שעלו אז מלמד שכלל לא בטוח שנקבל "העתק־הדבק" של פסק הדין הקודם, והפעם שופטי בג"ץ עשויים להפיל את הדו־שנתי.
כדאי לנתניהו לקחת בחשבון את האפשרות הזו, שתוכרע על פי שתי שאלות מרכזיות. הראשונה היא האם השופטים יגלו סובלנות כלפי הפגיעה החוזרת בעקרון חוקתי, למרות ההסכמה בין כל המשפטנים שמהלך כזה הוא חריג וצריך להיעשות במשורה. השנייה היא האם הצרכים שביסוד התקציב הדו־שנתי הם מחויבי המציאות — מבחינה כלכלית, לא פוליטית.
השופט רובינשטיין שפסק נגד הממשלה בעניין הגז בקביעות חריפות, היה גם הנוקב מבין שבעת השופטים שדנו בעתירה נגד התקציב הדו־שנתי. הוא תקף בחריפות את הפגיעה החוקתית בחוק יסוד: משק המדינה, הקובע שתקציב המדינה ייקבע לשנה אחת בלבד. "זילות חוקי היסוד, משל היו תוכנית כבקשתך", הגדיר זאת והוסיף "תיק זה, הורתו בכישלון מערכתי מהדהד — להנחיל לעם בישראל, ועצוב מזה, לנציגיו בכנסת — את התודעה החוקתית". עוד כתב כי "העובדה שהטקסטים החוקתיים, חוקי היסוד, הם 'כחומר ביד היוצר, ברצותו מרחיב וברצותו מקצר'. .. היא עדות עצובה לכך".
השינוי בחוק היסוד נעשה אז וכנראה ייעשה גם הפעם בהוראת שעה. רובינשטיין עמד על הסתירה שבין חוק היסוד העקרוני להוראה המוגבלת בזמן. "הוראות השעה על פי רוב ינבעו מצרכים קואליציוניים ופוליטיים, שביניהם לבין חוקה המסמלת קביעות, נצחיות המדינה והאומה, זכויות האדם והאזרח ובתוכן זכויות המיעוטים, אין קשר של ממש".
בלי פיקוח של הכנסת
התקציב איננו רק מכשיר כלכלי — הוא גם מכשיר מרכזי בפיקוח הכנסת על פעילות הממשלה וחוק היסוד קבע שהפיקוח ייעשה אחת לשנה. אלא שכל עוד לא נחקק חוק יסוד: החקיקה, הכנסת רשאית לשנות חוק יסוד בחוק רגיל או בהוראת שעה, וכל המשפטנים — מהכנסת, הממשלה ובית המשפט העליון — נאלצים להכשיר את השרץ בחריקת שיניים. "רעיון התקציב הדו־שנתי כרוך ביכולת הפיקוח של הכנסת על הממשלה", הזכיר רובינשטיין, "האם ראוי הוא לניסויים חוקתיים ולשבשבת?"
גם הנשיאה אז דורית בייניש ציינה כי "אין מי שיחלוק על כך שהוראת שעה עומדת בניגוד לרעיון הבסיסי לפיו הוראות החוקה הן קבועות, ויש שיאמרו אף נצחיות", כתבה הנשיאה דאז דורית ביניש, "שינוי החוקה בדרך של הוראת שעה מניח שניתן להפקיע עקרון חוקתי לזמן מוגבל. האם הדבר פסול?"
התשובה היא שהדבר אינו פסול אם הוא נעשה במשורה ומצרכים אמיתיים. המשפטנים נזהרים מלפקפק במניעי הממשלה, אבל מסכימים שפגיעה חוקתית כזו חייבת להיות חריגה. האם כבילה בהסכמים קואליציוניים היא צורך חיוני כדי לפגוע בעקרון חוקתי? ממש לא, במיוחד כשהסביבה הפוליטית באוצר משדרת בעצמה שזה רע לכלכלה. גם מנגנונים כמו קופה קטנה שתעמוד לרשות שר האוצר או פתיחת התקציב ללא הליך חקיקה מסודר, לא אמורה לעמוד במבחן המשפטי.
נתניהו יכול לשאוב עידוד מעמדתה של נשיאת בית המשפט היום, השופטת מרים נאור. היא אמנם הסכימה שפגיעה בחוק יסוד צריכה להיעשות במשורה, אולם להבדיל מרובינשטיין לא הפגינה התרגשות יוצאת דופן. "אין המדובר בפגיעה בזכויות אדם, ואין המדובר גם לטעמי בפגיעה בעקרונות יסוד משטריים", כתבה. "הקביעה לפיה תקציב יהיה תקציב שנתי דווקא (להבדילו מתקציב דו־שנתי) איננה, לטעמי, עקרון יסוד חוקתי".
הנגידה לא מתנגדת
אף שהחלו לחשוב על רעיונות לתקציב דו־שנתי, לפגישה היום יגיעו אנשי האוצר בלי תוכנית לתקציב כזה והם יביעו שוב את התנגדותם מתוך תקווה שיצליחו לשנות את רוע הגזירה. אולם הנגידה פלוג שתשתתף בפגישה לא צפויה לתת רוח גבית לעמדתם — מה שעשוי להוסיף למתיחות במערכת היחסים שלה עם כחלון בנושא רפורמת הבנקאות והריבית הנמוכה.
פלוג צפויה להדגיש שלא משנה אם התקציב הוא חד־שנתי או דו־שנתי, כל עוד מתמודדים עם בעיית חיזוי הכנסות המדינה באמצעות שמירת מספיק רזרבות תקציביות כדי להשתמש בהן במקרים של שינוי קיצוני בהכנסות וההוצאות בפועל — כך שלא יידרשו העלאות מסים או קיצוצים רוחביים. לדעת הנגידה, לכך צריך להוסיף צמצום של הסעיפים התקציביים, כדי שתהיה גמישות גדולה לכל משרד ממשלתי להשתמש בתקציבו ללא צורך באישור תכוף מאגף תקציבים או הכנסת, ושהתקציב יטפל בבעיות מבניות ארכות טווח של המשק. לדעת הנגידה, סוגיות אלו רלבנטיות גם בתקציב חד־שנתי.
אם נתניהו וכחלון ילחצו על פלוג, הם ישמעו ממנה את מה שהיא באמת חושבת: שהשינויים התכופים בתקציב — העברות תקציביות, שינוי גובה הגירעון, תוספות וקיצוצים — הופכים את התקציב שמוגש לממשלה ולכנסת לכר לשינויים כך שאין זה באמת משנה לכמה שנים הוא מתייחס.
אם יתגבר על הקשיים המשפטיים והמקצועיים, יצטרך נתניהו להתמודד גם עם קושי קואליציוני. בעוד הוא מעוניין להעביר תקציב דו־שנתי כדי להתגבר על הקושי בניהול קואליציה צרה שבה הוא תלוי בכל ח"כ, הקואליציה הצרה עלולה למנוע ממנו את התקציב.
עד כה הודיע ח"כ אורן חזן מהליכוד שלא יתמוך בתקציב דו־שנתי. "קל להפוך את זה לסיפור אישי, אבל זו אידיאולוגיה", טוען חזן. "תקציב דו־שנתי פוגע בהפרדת הרשויות. זה חוסר אחריות מצדי לנתק את הכנסת מהתקציב למשך שנתיים. כל הסיפור הדו־שנתי הומצא כדי לשמור על כיסא, ולא בשביל זה הגעתי". עם זאת, הוסיף כי "הדרך היחידה שאולי אתמוך בתקציב תהיה הבטחה שהאוצר ידאג לקופה צדדית גדולה ושיוכנס סיוע משמעותי לצעירים".
ככל הידוע, אין בליכוד מתנגדים נוספים לתקציב, אך סביר שלקראת אישורו — ודווקא בשל חשיבותו לנתניהו ומשום שזאת ההזדמנות האחרונה להישגים בכנסת הנוכחית — ח"כים רבים יאיימו שלא לתמוך בתקציב.
