הפוליטיקה הכריעה את הכלכלה: התקציב הבא יהיה דו שנתי

בפגישה שארכה כשעה בלבד הכריעו אתמול ראש הממשלה בנימין נתניהו ושר האוצר משה כחלון בסוגייה שמעסיקה את המשרדים שלהם כבר חודשים — וקבעו כי תקציב המדינה הבא יהיה דו־שנתי, לשנים 2017—2018. אם כי לאור התוצאה הכה צפויה, ייתכן שגם שעה היתה יותר מדי. ההחלטה של נתניהו וכחלון מציבה במקום הראשון את טובת הממשלה ואת יציבות הקואליציה, ורק לאחריהן את טובת המשק, שכן הדברים אינם בהכרח קשורים זה בזה.

בדיון, שהשורה התחתונה שלו היתה כאמור ידועה מראש, התקבלו ארבע החלטות עקרוניות: הראשונה היא שהתקציב הבא יהיה דו־שנתי, בהתאם להסכמים הקואליציוניים; השנייה היא שלקראת 2018 יאושר מעין מיני חוק הסדרים — תוכנית כלכלית שתכליתה ייעול המשק; השלישית היא שעד מחר יסכמו ראש אגף התקציבים אמיר לוי ומנכ”ל משרד ראש הממשלה אלי גרונר על מנגנון שיחייב את הממשלה ואת שר האוצר לעשות התאמות בתקציב בין 2017 ל־2018, במקרה שיהיה פער בין אומדני הכנסות המדינה להכנסות בפועל; הרביעית היא שהשנה יועבר חוק הסדרים מורחב כמעין פיצוי על כך שב־2018 לא יהיה חוק הסדרים, אבל מדובר במהלך בעייתי שכן הסיכוי שחוק כזה יעבור במלואו בכנסת נמוך מאוד. שלוש ההחלטות הנלוות נועדו להתמודד במידה מסוימת עם החסרונות שמביא איתו התקציב הדו־שנתי.

רק בחוק ההסדרים האחרון השאיר יו”ר הכנסת יולי אדלשטיין סעיפים רבים בחוץ, ואליהם הצטרפו בהמשך חוקים נוספים שנפלטו מוועדות הכנסת השונות. מצד שני, אם אדלשטיין ישתכנע וישתף פעולה עם חוק הסדרים מורחב, מעמדה של הכנסת ייפגע משום שהח”כים יידרשו לאשר חוקים רבים בזמן קצר מבלי לקיים בהן דיון משמעותי.

בשלב זה טרם נקבע מה יהיה היקפו של חוק ההסדרים המצומצם של 2018 וגם לא כיצד יעבירו אותו בכנסת. הרי הסיבה המרכזית לכך שהקואליציה בדרך כלל מאשרת את חוק ההסדרים או חלקים ממנו היא העובדה שהוא נקשר לתקציב עצמו, וחברי הקואליציה לא יכולים שלא לתמוך בתקציב.

חוק ההסדרים המצומצם של 2018 יהיה מוגבל בכל מקרה, שכן רפורמות בעלות משמעות עולות כסף. לעתים קרובות חלק גדול מהכסף הזה מגיע בצורת תשלום לקבוצות שנמצאות בעמדות כוח כדי שיזוזו הצידה ולא יפריעו, כמו למשל תשלום מענקים לחקלאים תמורת הפחתת מכסות או מכסים, ואם אי אפשר יהיה לערוך שינויים משמעותיים בתקציב — לא יהיו גם מקורות מימון לרפורמות הללו.

מה מדאיג את פקידי האוצר, ומה לא

המנגנון שנדרשים לוי וגרונר לקבוע עד מחר ייכתב בדם, או לפחות באחוזי גירעון. המטרה היא למנוע חזרה על המקרה העגום של 2012, אז הסתיים התקציב הדו־שנתי המלא היחיד שהיה פה בגירעון כפול מהמתוכנן. שר האוצר דאז יובל שטייניץ אמנם הודיע לכנסת בתחילת השנה כי לפי התחזיות המעודכנות הגירעון יעמוד על 3.4% במקום 2% כפי שנקבע באישור התקציב לשנים 2011—2012, כפי שהיה מחויב לעשות, אבל החוק לא חייב אותו לעשות דבר בעניין — והוא באמת לא עשה. השנה אגב נגמרה בגירעון של 3.9%.

כדי שדבר כזה לא יקרה שוב, לפי הסיכום של אתמול, בנובמבר 2017 תעדכן הממשלה את הכנסת אם היא עומדת במתווה הגירעון שתוכנן, וגם במה שיקרה אם לא תעמוד בו ומהם גבולות הגזרה של חריגה עתידית. על כל אלה יצטרכו לוי וגרונר להחליט עד מחר.

באוצר לא דואגים כל כך מחריגה בצד ההוצאות, משום שהנומרטור — כלי שאושר בתקציב הקודם — מרסן את הוצאות הממשלה בכך שמחייב אותה לקבל החלטות תקציביות רק כשיש להן מקור מימון. לכן החשש מכך שהממשלה תתפרע עם ההוצאות ברמה שתביא לבור גדול בתום השנתיים הוא קטן. מצד שני, בצד ההכנסות בהחלט יש סיבה לדאגה, ובאוצר יצטרכו למצוא כבר בימים הקרובים מנגנון כלשהו שיוכל לחפות במקרה של הכנסות נמוכות מהחזוי, בעזרת רזרבות תקציביות או קופה קטנה (כפי שפורסם ב"כלכליסט" שכחלון שוקל לשמור לו).

גם נגידת בנק ישראל קרנית פלוג חוששת מצד ההכנסות. הנגידה שמרה על גישתה המאופקת, שלפיה היא אינה מתעניינת בשאלה אם התקציב דו־שנתי או חד־שנתי, אלא במה שיש בו. החשש של אגף תקציבים ושל בנק ישראל הוא כי סטייה באומדני ההכנסות, שנשענים על הנחות רבות — מקומיות ובינלאומיות — תביא בסופו של דבר לגירעון גדול יותר. המנגנון אמור לקבוע מהי 'סטייה גדולה מדי' מיעד הגירעון המקורי, ומה יחייב נקיטת צעדים — כמו למשל העלאת מסים או מציאת מקור הכנסה חלופי.

בעוד שב־2015 ובחודשים הראשונים של 2016 היו לא מעט חודשים עם עודפי גבייה נרחבים, שהסתכמו בשנה שעברה ב־8 מיליארד שקל והשנה עד כה במיליארד שקל, החודשים האחרונים דווקא אופיינו בתת גבייה קטנה, שככל הנראה מבשרת על סוף תקופת העודפים הנרחבים. בשלב זה ההערכות הן כי השנה לא נראה עודפי גבייה כפי שראינו בשנה שעברה, מה שיחייב את האוצר להיות זהיר יותר בתחזיות שלו.

אגב, לא יהיה מפתיע אם דווקא בשנתיים הבאות נראה עודפי גבייה משמעותיים בעקבות שמרנות תקציבית של האוצר. זה כמובן יבוא על חשבון השירותים שהציבור יכול היה לקבל תמורת המסים שהוא משלם.

פלוג לא מסתכלת בקנקן

הפגישה אתמול נפתחה במצגת של אגף התקציבים בראשות אמיר לוי, ששמר על ההתנגדות הנחרצת שלו לתקציב הדו־שנתי. לצדו הביע גם הכלכלן הראשי באוצר יואל נווה התנגדות, בעוד שהחשבת הכללית הביעה דווקא עמדה מרוככת יותר שלפיה האוצר יידע להתמודד עם תקציב כזה. גרונר מצדו הביע תמיכה במהלך, וכצפוי גם יו"ר המועצה הלאומית לכלכלה אבי שמחון.

פלוג הביעה עמדה שלפיה השאלה של תקציב דו־שנתי או חד־שנתי אינה קרדינלית. לפי עמדת בנק ישראל, "הדבר החשוב ביותר, ודאי ככל שלתקציב אופק יותר רחוק, הוא שהתקציב יתמקד כבר היום באתגרים של הטווח הארוך. חשוב שהתקציב הדו־שנתי יקצה מקורות בהיקף ראוי להשגת יעדי הממשלה ובכלל זה תמיכה במנועי הצמיחה, ובתשתיות פיזיות ושל הון אנושי". בנוסף הזכירה הנגידה את האפשרות הלא פופולרית של העלאת מסים, והוסיפה כי "ככל שתתפתח סטייה משמעותית בהכנסות ממסים ביחס לתחזית, יהיה מקום לבחון גם שינויים בשיעורי המס".

עוד אמרה הנגידה כי "מאחר שתקציב המדינה פועל בכפוף ליעדי גירעון רב־שנתיים הקבועים בחוק, מאחר שיכולת חיזוי ההכנסות לטווח זמן של שנתיים פחותה מיכולת החיזוי לשנה, ובעיקר היות שסטיות מהתחזית יכולות להצטבר לאורך זמן — תקציב דו־שנתי מחייב הקצאה של רזרבה גבוהה יותר מאשר תקציב שנתי, שניתן יהיה להימנע מהוצאתה במידה שההכנסות יהיו נמוכות מהצפוי. רזרבה כזאת גם תאפשר להתמודד באופן יעיל עם צרכים בלתי צפויים להוצאות, שיעלו קרוב לוודאי בתקופת יישום התקציב, כפי שאירע בתחילת 2012". פלוג המליצה גם לצמצם את מספר הסעיפים התקציביים על ידי איחוד סעיפים במטרה להגדיל את הגמישות התקציבית, שכן העברת כספים בתוך סעיף פשוטה יותר מאשר העברת כספים בין סעיפים שונים.

מימין: שר האוצר משה כחלון, ראש הממשלה בנימין נתניהו ונגידת בנק ישראל קרנית פלוג. הפוליטיקאים הבטיחו לעצמם כיסא עד 2019 צילום: עומר מסינגר, אמיל סלמן, אלכס קולומויסקי