לא ערוך לקטסטרופה: המספרים של תקציב 2019 נחשפים

משרד האוצר פירסם אתמול את עיקרי התקציב לשנת 2019, מסמך של 302 עמודים, המלווה בנספחים של עשרות עמודים נוספים עבור כל משרד ומשרד. מסמכים אלו מפרטים כיצד נבנה התקציב שמחלק 397 מיליארד שקל, על מה התבסס האוצר בחלוקת הכסף, מי המנצחים שלחצו מספיק ומי המפסידים שקיבלו פחות.

מתוך המסמך המפורט הזה ניתן ללמוד לא מעט על האופטימיות שאוחזת באוצר בעת הכנת התקציב ועל סדרי העדיפויות של הפוליטיקאים - אם משיקולים פוליטיים ואם מסיבות אידיאולוגיות. "כלכליסט" ממפה את הפרטים המעניינים ביותר המסתתרים בתוך מאות העמודים שחברי הכנסת ככל הנראה לא קראו לפני שהרימו ידם והצביעו.

תחזיות וצמיחה: מתעלמים ממפוטרי טבע

התחזיות של האוצר ל־2019 משדרות אופטימיות. לפי ההערכות שעל בסיסן נבנה התקציב, הצמיחה ב־2018 תסתכם ב־3.2% וב־2019 תגיע לרמה של 3.1%. באוצר מעריכים שהצריכה הפרטית תצמח בכ־3.5%, בעיקר הודות לעלייה בשיעור התעסוקה ובשכר, שצפוי לגדול בכ־2% ב־2018.

באוצר מעריכים כי עיקר העלייה בשכר תתרכז במגזר הציבורי, לאור הסכם שנחתם בין שר האוצר משר כחלון לבין יו"ר ההסתדרות אבי ניסנקורן להגדלת השכר במגזר ב־5.15% בשנתיים הקרובות. לעומת זאת, באוצר מעריכים כי השכר במגזר הפרטי כמעט לא יצמח.

אולם לפי הערה אגבית של משרד האוצר בתקציב, התחזיות האופטימיות הללו לא לוקחות בחשבון את ההשפעות הפוטנציאליות של הפיטורים ההמוניים של עובדי טבע, שצפויים להתרחש עד סוף 2019.

מסמכי התקציב חושפים פרויקט חדש שמקדם הכלכלן הראשי באוצר יואל נוה, בשם תחזית קונצנזוס מאקרו כלכלית. מדובר בפרויקט שמגבש רשת של מומחים מהמגזר העסקי, מהממשלה ומהאקדמיה כדי לנתח את תרחישי ההתפתחות הפוטנציאליים של המשק הישראלי בטווח הקצר והבינוני.בפרויקט, הכלכלן מקווה לרתום את חוכמת ההמונים כדי להתמודד עם חוסר הוודאות הקיים בכל הנוגע לתחזיות צמיחה.

צוות הכלכלן הפיץ שאלונים וכינס פורום מומחים בחודש דצמבר האחרון. מעבודתם המשותפת של המומחים עלה כי הסיכון המרכזי בכלכלת ישראל הוא עלייה בקצב האינפלציה, שעשויה להביא להעלאת הריבית. הסכנה בתרחיש כזה נובעת מכך שהשוק לא מתמחר נכונה את האפשרות הזו. סיכונים נוספים שעלו: קיפאון בפיריון והמשך תיסוף של השקל מול מטבעות זרים.

אחת הביקורות הגדולות שהעבירו אנשי בנק ישראל וכלכלנים אחרים על התקציב היא שהוא לא מתמודד עם בעיית הפריון של העובד הישראלי.

שיעור ההשתתפות בשוק העבודה גדל בשנים האחרונות, ולפי התחזיות צפוי להגיע ל־64% בשנה הבאה. אלא שעיקר הצמיחה בתעסוקה בשנים האחרונות חלה דווקא בענפים שבהם השכר והפריון נמוכים מהממוצע, כמו למשל ענף שירותי אירוח ואוכל, ענף המסחר, חינוך, בריאות ורווחה.

במסגרת ניתוח הבעיות במשק, האוצר מעלה את החשש כי הבעיה בפריון מעידה על תרחיש שכלכלנים מזהירים מפניו כבר שנים: מחסור בכישורים בקרב המצטרפים החדשים לשוק העבודה.

אחד ההסברים לכך הוא הצמיחה בתעסוקה של אוכלוסיות עם כישורים נמוכים יחסית, בעיקר ערבים וחרדים. שיעורן של אוכלוסיות אלו מקרב כלל האוכלוסיה גדל עם השנים. הדבר יוצר בעיה משמעותית למשק, במידה שהממשלה לא תצליח לשפר את השתלבותן האמתית של אוכלוסיות אלו בשוק העבודה.

יעד הגירעון: ממשיכים לדחות על אוטומט

תקציב 2019, כמו כל התקציבים שהגיעו לפניו, כלל דחייה של הקטנת הגירעון. הממשלה בכל פעם דוחה את הפחתת הגירעון השנתי ל־2.5% ומשאירה אותו על 2.9%.

המוסדות הכלכליים הבינלאומיים מצפים מישראל להפחית את היחס בין החוב לתוצר. יחס זה ירד בשנה שעברה כמעט ל־60%, אולם זה קרה בעיקר בגלל עודפי גבייה חד־פעמיים, ולא בגלל מדיניות כלכלית. יחס חוב־תוצר של 60% נהיה מעין כלל אצבע שנקבע באמנה בינלאומית, אולם חברות הדירוג מציינות בכל דיווח שלהן כי על ישראל להוריד אותו, לאור סיכונים שונים שייחודיים למדינה.

לפי המתווה החדש, שאושר יחד עם התקציב, יעד הגירעון השנתי ל־2024 הוא 1.5%. הסיכוי שזה יקרה באמת הוא כמעט אפסי.

פקידי האוצר הציגו במסמך התקציב כמה תרחישים מדאיגים לגבי הגירעון, ככל הנראה כדי לשקף את הסכנות הטמונות בדחייה הקבועה של הפחתתו.התרחישים השונים מתבססים על הנחה די אופטימית, שלפיה המשק הישראלי יצמח ב־3% מדי שנה עד לשנת 2025.

התרחיש הראשון מניח כי הגירעון יישאר ברמה של 2.9% גם בשנים הבאות, לאור לחצים פוליטיים של שרי האוצר. לא תרחיש אידיאלי לאור הערות חברות הדירוג, אבל גם לא קטסטרופה. התרחיש השני מניח שיתרחש משבר כלכלי כמו זה של 2008, שהזניק את הגירעון ל־5% לתקופה קצרה. לפי תרחיש זה, יחס החוב־תוצר יגיע ל־70% עד 2025. התרחיש השלישי מניח כי הממשלה באמת תעמוד במתווה החדש שלו התחייבה - ואז ירד היחס בין החוב לתוצר לקצת פחות מ־55%.

המרוויחים: המשרדים החברתיים

שר האוצר משה כחלון אוהב להזכיר בכל הזדמנות שניתן שמבחינתו התקציבים החברתיים ניצבים בראש סדר העדיפויות. לזכותו ייאמר שהמשרדים שנהנים מהתוספות התקציביות המשמעותיות ביותר באמת תואמים לאג'נדה הזו.

התקציב כולו גדל ב־5.5% לעומת תקציב 2018, בכ־20.7 מיליארד שקל.לעומת זאת, תקציב הביטוח הלאומי גדל ב־9.7%, שהם 4.1 מיליארד שקל, בעיקר הודות להגדלת קצבאות הנכים. משרד החינוך שגם ככה מתחרה עם משרד הביטחון על התקציב הגדול ביותר במדינה, גדל ב־7.2% שהם 4.1 מיליארד שקל. חלק גדול מהצמיחה הזאת הגיע הודות לסבסוד הצהרונים וקייטנות הקיץ של משרד החינוך. תקציב משרד הבריאות יגדל ב־7%, שהם 2.5 מיליארד שקל.

נפתלי בנט, שר החינוך צילום: עמית שאבי

נהנה גדול נוסף הוא משרד התחבורה, שקיבל תוספת של 2.2 מיליארד דולר, המהווה עלייה של 11.9% בתקציב המשרד. תוספת זו מוקדשת בעיקר לחיזוק התחבורה הציבורית בתל אביב, בירושלים ובחיפה.

עוד משרד שקיבל תוספת גדולה במיוחד הוא המשרד לביטחון פנים, עם 6.6%, שהם 1.2 מיליארד שקל. הסיבה המרכזית לעלייה המשמעותית בתקציב ביטחון הפנים היא החלטה שקיבל בג"ץ בנוגע לתנאי מחייה של אסירים. החלטה זו מחייבת את המשרד לחזק את מערך עבודות השירות על חשבון מערך הכליאה וכן לשפץ את בתי הסוהר. גורמים נוספים שהכריחו את האוצר להגדיל את תקציב המשרד: תוכנית לחיזוק רמת הביטחון האישי במגזר הערבי ובירושלים, הסכמי שכר של השוטרים והסדרי אבטחה במוסדות החינוך.

רשות האוכלוסין תיהנה מתוספת של 17% בתקציב, שיעמוד על 900 מיליון שקל. אחת הסיבות המרכזיות לכך, לפי ספרי התקציב, היא "טיפול במסתננים ובנתינים זרים". התקציב הייעודי לגירוש המסתננים ומבקשי המקלט יעמוד על 150 מיליון שקל, עבור מענקים ותגבור האכיפה - חלקו במסגרת התקציב של הרשות והיתר בתקציב של מתקן חולות ששייך לשב"ס.

המפסידים: דיור, חוץ וקליטה

אם יש משרדים שקיבלו יותר, זה חייב בהכרח לבוא על חשבון משרדים אחרים. בהתאם, תקציב 2019 טומן בחובו קיצוצים לא קטנים.

כך למשל, אף שכחלון נכנס לממשלה על רקע הצהרות על טיפול במשבר הדיור, מענקי בינוי ושיכון שניתנים כסיוע לשכר דירה ירדו מ־2.7 מיליארד שקל ל־2.6 מיליארד שקל. גם תקציב משרד הבינוי והשיכון ירד מ־269 מיליון שקל ל־261 מיליון בלבד.

תקציב משרד החוץ קוצץ ב־300 מיליון שקל - מ־1.6 מיליארד שקל ל־1.3 מיליארד שקל. לטענת גורמים שונים באוצר, קיצוץ זה נעשה בעיקר עקב היחלשות השקל. אולם במשרד החוץ מבהירים כי הובטח להם שהסכום שקוצץ יינתן להם בחזרה במהלך השנה, אולם לא דרך בסיס התקציב.

המשרד לקליטת עלייה, שתקציבו מתבסס בין היתר על הערכה לגבי מספר העולים שצפויים להגיע, צומצם מ־1.9 מיליארד שקל ל־1.7 מיליארד שקל. משרד האוצר ביקש לקדם מהלך שהיה יכול לצמצם את הקיצוץ בתקציב המשרד. באוצר רצו לקבוע כי עולים חדשים בעלי רמת הכנסה גבוהה לא יקבלו סל קליטה, בעוד עולים פחות מבוססים יקבלו סל קליטה גדול יותר מזה המחולק היום. מהלך זה סוכל לבסוף על ידי ישראל ביתנו, משום ששינוי זה היה מחייב את העולים למסור הצהרת הון כדי לזכות בסל.

תקציב הקרן לחיילים המשוחררים ירד מ־2.6 מיליארד שקל ל־2.4 מיליארד שקל. הסיבה המרכזית לכך היא קיצור השירות לגברים, שנכנס לתוקף ביולי 2015. בעקבות קיצור זה, שני מחזורים ישתחררו יחד השנה ולכן התקציב של הקרן גדל, כדי לשלם מענקי שחרור ליותר חיילים מבדרך כלל. בתקציב 2019 מספר החיילים המשוחררים ירד בהתאם.

גם משרד הפנים יספוג קיצוץ, מ־608 מיליון שקל ל־438 מיליון שקל.

שר האוצר, משה כחלון צילום: יואב דודקביץ

פטור ממס: האוצר הפסיק להילחם

בעבר, אגף תקציבים באוצר היה מנסה לצמצם בכל שנה באמצעות התקציב את הפטורים ממס, שלרוב אין שום הוכחה לכך שהם באמת משיגים את מטרתם. בתקציבים האחרונים משרד האוצר דומם בנושא.

כחלון, שמנסה להרחיק ממנו כל אפשרות של העלאת מס ברורה, מסרב להתמודד עם הפטורים - גם כאשר הם לא צודקים ולא יעילים.

מנתוני האוצר עולה כי כלל ההטבות והפטורים ממס יגיעו ב־2019 לכ־54.7 מיליארד שקל, כמעט כמו כל תקציב החינוך בישראל. הפטור הגדול ביותר, בהיקף של 22.2 מיליארד שקל, ניתן על הפקדות לפנסיה והטבת המס עם משיכת קצבת הפנסיה. הטבה זו ניתנת לכלל הציבור, אולם מטבע הדברים עשירים נהנים ממנה יותר.

במקום השני ניצבות שתי הטבות מס, שקיבלו כל אחת 5.5 מיליארד שקל: נקודות זיכוי להורים ופטור ממס על קרנות השתלמות, שניתן בעיקר לעובדים המאוגדים בוועדים הגדולים.

להערכת האוצר, היקף הטבות המס לחברות במסגרת החוק לעידוד השקעות הון יעמוד ב־2019 על 5 מיליארד שקל, לעומת 6.8 מיליארד שקל השנה ו־6.5 מיליארד שקל ב־2017. הטבה זו נסמכת על ההנחה שללא שיעורי המס הנמוכים שניתנים לחברות יצואניות הן היו משלמות מס חברות מלא.

הסיבה המרכזית לירידה בהיקף ההטבה הזאת היא סיום הסדר שנחתם מול חברת טבע לפני יותר מעשור, שבמסגרתו קיבלה פטור מלא מתשלום מס. בנוסף, הפחתת מס החברות הכולל בשנתיים האחרונות מ־25% ל־23% הפחית גם כן את היקף המס שניתן היה לגבות תיאורטית.

לצד הטבות אלו, ישנן לא מעט הטבות מס הרבה יותר שנויות במחלוקת, כמו הפטור על מע"מ על פירות וירקות, שמהווה קרקע פוריה להון שחור ועולה לציבור 3.5 מיליארד שקל, אך לא באמת מביאים להפחתת עלויות המוצרים. הטבה נוספת כזאת, בהיקף של 1.9 מיליארד שקל, ניתנת עבור הכנסות מהימורים. על הכנסות אלו משלמים מס של 35%, לעומת מס של 50% על הכנסה מעבודה.

אחד הפטורים הכי בעייתיים שמופיעים בתקציב הוא הפטור לתושבים שמתגוררים באזורי פיתוח, שיעמוד ב־2019 על 2.3 מיליארד שקל. לעומת זאת, בשנתיים האחרונות עמד הפטור על 2 מיליארד שקל. הטבה זו רק הלכה וטפחה בתקופת הממשלה הנוכחית, שהרחיבה את היקף הזכאות באופן חסר תקדים ולא התמודדה עם הסדרת הנושא, אף שברשות המסים ובאגף תקציבים אמרו בצורה נחרצת שהטבה זו ניתנת רק לאוכלוסיה חזקה ולא מושכות בפועל תושבים אמידים יותר לישובים חלשים.

עוד הטבה שסופגת הרבה ביקורת היא הפטור על הכנסות משכר דירה, שיעמוד ב־2019 על 1.4 מיליארד שקל. בעלי דירות להשקעה משלמים 10% מס על הכנסות מעל 5,000 שקל. כל שקל מעל תקרת הפטור מפחית את הפטור בשקל, כך שעל הכנסות של 6,000 שקל ישולם מס עבור הכנסות של 4,000 שקל. פטור זה יוצר לחץ על כחלון להפחית את המס על שוק ההון - אפיק ההשקעה האלטרנטיבי - במקום חלילה לצמצם את הפטור הבעייתי.

תקציב הביטחון: עמימות במציאות שברירית

הנעלם הגדול ביותר הוא תקציב הביטחון. באופן רשמי תקציב הביטחון עומד על 73 מיליארד שקל, כולל הסיוע האמריקאי שיעמוד ב־2019 על 17.6 מיליארד שקל. אולם בעקבות התעקשותו של שר הביטחון אביגדור ליברמן, הוקמה ועדה בראשות המל"ל שבוחנת תוספת תקציבית. גורמים באוצר טוענים כי בפועל אין שום צורך בתוספת, וגם במשרד הביטחון חוששים מפתיחת הסיכום, אולם לאור המציאות הביטחונית השברירית, הכל יכול לקרות.

הסכום שמשויך למערכת הביטחון מעט מטעה, שכן בפועל תקציב הביטחון גדול בהרבה. הוא לא כולל את הסעיף הנפרד של הוצאות ביטחוניות אחרות שהן התקציבים המסווגים של השב"כ והמוסד שהיקפם כ־10 מיליארד שקל. לגבי הוצאות אלה אין שום שקיפות ציבורית. בנוסף קיים תקציב הקרן לחיילים משוחררים שכולל עוד 2.4 מיליארד שקל, תקציב פיקוד העורף שעומד על כ־600 מיליון שקל, תיאום הפעולות בשטחים שעולה עוד 300 מיליון שקל בשנה והוצאות פיקוד העורף שמגיעות ל־475 מיליון שקל בשנה. כלל הוצאות הביטחון עמדו ב־2016 על כמעט 6% מהתמ"ג. מדובר במקום השלישי בדירוג העולמי אחרי ערב הסעודית ואלג'יריה.

בשורה התחתונה העלויות חוצות את ה־85 מיליארד שקל, וזאת מבלי לכלול את הוצאות התשתית של העברת צה"ל לנגב, שיעלו עוד 15 מיליארד שקל לאוצר ולרמ"י. כל אלה לא לוקחים בחשבון את העלויות העקיפות הביטחוניות של ישראל - משימוש נרחב בקרקעות והגבלות בנייה על חלקן, שימוש בתדרים שחברות הסלולר היו שמחות לקבל, עלות ימי המילואים שפוגעים בשוק העבודה הישראלי והעלות החלופית לשירותם של חיילי החובה.

אחד ממוקדי הביקורת הגדולים ביותר על מערכת הביטחון היא משלחת הרכש שלה בניו יורק, שספק אם היא מצדיקה את קיומה בעידן בו טלפונים ואינטרנט מהווים אפיק סביר ומהיר למרבית העסקים הבינלאומיים. תקציב המשלחות של מערכת הביטחון יעמוד ב־2019 על 150 מיליון שקל, שרובם מוקדשים למשלחת האמריקאית שמונה 28 מתוך 65 השליחים ו־156 עובדים מקומיים מתוך 278 עובדים.

באחת מפסקאות התקציב חושפים פקידי האוצר את החולשה הגדולה ביותר של ההסכם שנחתם עם מערכת הביטחון. הסכם שמעולם לא נחשף לציבור בטענה כי הוא יסכן את ביטחון המדינה. אחד הסעיפים קבע כי מערכת הביטחון תהפוך שקופה יותר בכל הנוגע לתשלומי הבקרה אחרי שיסתיים נושא השכר והגמלאות בצה"ל. אולם בפועל רק בנובמבר האחרון נחתם הסכם שאמור היה להסדיר את הנושא ולאחר שמשרד האוצר לא קיבל נתונים בשנים האחרונות. משרד האוצר ציין בפירוט התקציב כי "הסיכום הוא נדבך חשוב במערך השקיפות והבקרה שבין צה"ל למשרד האוצר והצלחתו תיבחן ביישומו בפועל". במילים פשוטות: עד שלא נקבל מידע, לא נאמין.

תקציב החינוך: אין תמורה

התקציב היחידי שמתחרה עם תקציב הביטחון הוא תקציב החינוך, שיגיע ב־2019 ל־59.6 מיליארד שקל. עיקר הצמיחה בתקציב החינוך נובע מהעלייה הטבעית במספר התלמידים, שאליו מתווספות תוכניות כמו סבסוד הצהרונים וקייטנות הקיץ של משרד החינוך.

מאז שנת 2000 גדל תקציב החינוך ב־184% בעיקר בזכות הסכמים השכר – אופק חדש למורי היסודי ועוז לתמורה למורי התיכון, יחד עם סבסוד המעונות לגילאי שלוש וארבע, סייעת שנייה בגנים ומהלכים נוספים.

כאשר מסתכלים אילו מהסעיפים גדלו במיוחד בתקציב החינוך הבולט ביותר הוא תמיכות בנושאי יהדות שזינקו ב־21% ל־1.26 מיליארד שקל יחד עם סעיף תוכניות חינוכיות שזינק ב־22% ל־4.6 מיליארד שקל שכולל מסגרות צהריים, תכנית להארכת שנת הלימודים, תכנית התקשוב, חינוך בלתי פורמאלי וחינוך מבוגרים. יחד איתם גם תקציב לחטיבות העליונות יגדל ב־17% בעיקר עבור עובדי עזר ותקציב החינוך המיוחד יגדל ב־13%.

למעשה תקציב החינוך גדל מ־2000 ב־180% מ־21 מיליארד ל59 מיליארד, גידול שנתי של 5.6%. זאת כאשר ממוצע תלמידים לכתה ביסודי ירד בממוצע סך הכל ב־7.5% מאז 2004. מוצע שעות הלימוד לתלמיד גדלו מאז 2008 ב־7% בחינוך היסודי וב־9% בחטיבה העליונה.