ניתוח כלכליסט
חוק חדלות פירעון המהפכני של שקד גובש בלי אף נתון מספרי
החוק נולד במטרה להעביר את המערכת מגישה של ענישה לשיקום ולהגן על נושים קטנים; אלא שמופעלים לחצים לשינויים בחוק דווקא לטובת הבנקים והרשויות; גם במשרד המשפטים מודים: "לא נעשה איסוף נתונים"
בנובמבר הקרוב צפוי לעלות לאישור מליאת הכנסת חוק שיעשה סדר, לראשונה, בתחום שנוגע לחייהם של יותר ויותר אנשים בישראל: חוסר יכולת להחזיר חובות - חדלות פירעון. מאז תחילת העשור הנוכחי, מספר התיקים הפעילים לאנשים פרטיים בתחום יותר משילש את עצמו, עם עלייה של 217%. במקביל, התחום מוסדר בצורה מפוזרת, תחת שלושה חוקים שונים, שחוקקו עוד בתקופת המנדט.
קראו עוד בכלכליסט:
- המהפכה של איילת שקד: שיקום פושטי רגל, הסדרת קריסת חברות
- השרה שקד על הצעת חוק חדלות פירעון: "חייב אינו פושע, אין סיבה להענישו"
- ביקורת קולנית על תזכיר החוק לחדלות פירעון: "זה חוק אי.די.בי. רוב המגזר העסקי ייפגע"
שרת המשפטים איילת שקד מגדירה את 'חוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי' כרפורמה החשובה והמשמעותית ביותר של משרדה. המשנה ליועץ המשפטי לממשלה עו"ד אבי ליכט רואה בו את אחד המפעלים החשובים ביותר של תקופתו כאחראי על החקיקה הכלכלית. כונס הנכסים הרשמי (כנ"ר) היוצא פרופ' דוד האן, שההצעה מתבססת על מחקריו, הגדיר אותה "כמעט מפעל חיים". וסמנכ"ל עמותת ידיד רן מלמד אומר: "זה חוק חשוב בטירוף כי הוא מאפשר לבן אדם לצאת מחובותיו ולפתוח דף חדש הרבה יותר בקלות מהיום".
שרת המשפטים איילת שקד צילום: אלכס קולומויסקי
חוק חדלות פירעון:
הנושה הקטן נשכח
הדמיון היחיד בין הגרסה המקורית של חוק חדלות פירעון למה שנותר ממנה כיום הוא השם בלבד
ענת רואה
לכתבה המלאה 
הדיונים בהצעת החוק החלו בוועדת חוקה של הכנסת במאי 2016. מאז, הוועדה קיימה יותר מ־25 ישיבות. בישיבת הפתיחה ליכט היה אופטימי ואמר שהוא חושב שכמעט הכול מוסכם עם הבנקים. אלא שב־375 סעיפי החוק, המשתרעים על 280 עמודים, נשארו מספיק מלחמות קשות ששוות מאות מיליוני שקלים – ולא רק עם הבנקים, אלא עם שורת גורמים נוספים, ובהם מרכז השלטון המקומי והחברות הציבוריות.
במהלך עבודתה, הוועדה הקריאה ואישרה את סעיפי החוק המוסכמים והשאירה את המחלוקות הקשות לסוף. יו"ר הוועדה ח"כ ניסן סלומינסקי מהבית היהודי מקווה שעוד שני דיונים יספיקו, כך שהחוק הענק שצפו לעשות מהפכה בדיני פשיטת הרגל, יאושר במליאה בנובמבר הקרוב.
הליכי חדלות פירעון מוסדרים היום בפקודת פשיטת הרגל, פקודת החברות והוראות מסוימות בחוק החברות. שתי הפקודות, כעולה משמן הצבאי, חוקקו עוד בתקופת המנדט. החוק החדש אמור לעשות לראשונה סדר בדיני פשיטת הרגל של יחידים וחברות ולהתאים אותם לכלכלה בת־זמננו. החוק מבוסס על תפיסה שרווחת בשנים האחרונות לפיה עדיף לשקם חייבים ולא להעניש אותם וכן על רצון להגדיל את חלקם של הנושים הקטנים בעוגות החובות.
 | |||
האם ישראל היא גן עדן לחייבים או דווקא לבנקים?
הכנ"רית סיגל יעקבי: "האזרח הפשוט אף פעם לא יעדיף לפשוט רגל. רוב מקבלי הפטור לא באמת מצליחים לפתוח דף חדש"
שחר אילן
לכתבה המלאה
בהצעת החוק מוסבר כי בחברה צרכנית "אירוע חדלות הפירעון אינו עוולה או פגם מוסרי, אלא סוג של 'רע הכרחי'", סיכון שנותן האשראי לוקח על עצמו. הצעת החוק מבקשת להבדיל בין מיעוט של רמאים לבין רוב החייבים, שנקלעו למצב שבו אינם יכולים לפרוע את חובם בשל התנהלות כלכלית לא נכונה או אירוע שאינו תלוי בהם, כמו מחלה או פיטורים. ההצעה מבקשת לשקם את הרוב ובמקביל להעניק סמכויות פליליות לכנ"ר כדי לטפל ברמאים.
הנחת המוצא היא ששיקום חברות טוב לנושים, שיוכלו לקבל יותר כסף וכך גם שיקום של פרטים חדלי פירעון, המועיל לחברה ולכלכלה. בראש ובראשונה הגישה השיקומית בחוק קובעת כי כל בעלי החוב הפרטיים ייכנסו לתהליך תשלום ושיקום, שיוגבל בזמן לארבע שנים. בסופו, רבים מהם יקבלו פטור מהמשך תשלום החובות ואפשרות לחזור לחיים כלכליים רגילים. מטרת החוק היא לשים קץ למצב שבו אנשים נתקעים 10‑20 שנה בהליכים בהוצאה לפועל, כשחייהם הכלכליים מושעים וחובם רק גדל והולך בגלל הריביות.
ואולם החוק במצבו הנוכחי עבר גלגולים רבים מאז תחילת הדרך במאי 2016. דרך זו היתה רצופה במאבקים רבים והפעלת לחץ מצד שורה של גורמים שונים.
מלחמת השופטים
הקרב המשפטי הקשה ביותר על החוק היה סביב הרצון של משרד המשפטים להגביל את חופש הפעולה של השופטים בהכרזה על חדלות פירעון.
אחת המטרות הגדולות של החוק חדש היא לפשט הליכים וליצור ודאות חוקית. אחת הדרכים לעשות זאת היא לקבוע כללים במקום שבו יש כיום מרחב פעולה לשופטים. המקרה המובהק ביותר הוא ההצעה לקבוע כי חדלות פירעון תוכרע רק לפי מצב התזרים של החייב, בלי להתחשב במאזן שלו. ליכט הסביר: "העדפנו הגדרה ברורה ופשוטה, לא ערטילאית. מבחינתנו זה מהלך חשוב מאוד".
להגדרה כזו יש שתי מגרעות. הראשונה: היא מאפשרת להכריז כפושטת רגל על חברה שאינה מצליחה לשלם את חובותיה מתוך תזרים המזומנים שלה אך יכולה לממש נכסים. הכרזה על חברה כזאת כפושטת רגל עלולה למוטט חברות שעדיין ניתן לשקם. השנייה: היא לא מאפשרת להכריז כפושטת רגל על חברה שמצליחה לשלם את חובותיה כרגע, אבל ברור ממאזנה שפשיטת רגל היא גורל בלתי נמנע.
המשנה ליועמ"ש עו"ד אבי ליכט צילום: דנה קופל
קבוצת שופטים המתמחים בחדלות פירעון, בראשות נשיא בית המשפט המחוזי בתל אביב איתן אורנשטיין - שניהל עשרות תיקי הבראה ופירוק - יצאו למלחמת חורמה בהגדרה התזרימית. "זה מאוד מסוכן, זה ימיט שואה על המשק", הזהיר אורנשטיין, שטוען כי ההגדרה התזרימית היא טכנוקרטית ומונעת הפעלת שיקול דעת.
אורנשטיין וחבריו ניצחו. "ברור שהשיקול התאגידי ייכנס להגדרה", אמר סלומינסקי, שמציין כי ההחלטה כיצד לשלב בין התזרים והמאזן תהיה ההחלטה האחרונה בתהליך אישור החוק.
מלחמת הנושה הקטן
מלחמה גדולה נוספת סביב החוק עוסקת בסדרי העדיפויות בגביית חובות. שלושת הגורמים העיקריים במאבק הזה הם איגוד הבנקים, מרכז השלטון המקומי ולשכת עורכי הדין.
במשרד המשפטים ובוועדת חוקה מתגאים בכך שהחוק משפר את מעמדם של נושים קטנים, שאין מי שידבר בשמם, כמו למשל ספקים. בסדר העדיפויות הנוכחי, נושים אלו נמצאים במקום האחרון. במקום הראשון נמצאים נושים מובטחים באמצעות נכסים משועבדים, בעיקר בנקים ומעט גופים מוסדיים; אחריהם ניצבות המדינה והרשויות המקומיות שנהנות מדין קדימה; ולאחר מכן גופים המחזיקים בשעבוד צף על החברה בעלת החוב - בעיקר בנקים וגופים מוסדיים שהלוו כסף תמורת שעבוד כללי על החברה. רק אחריהם מגיעים הנושים הפרטיים, שנאלצים בדרך כלל להסתפק בשאריות.
כונסת הנכסים הרשמית סיגל יעקבי
במסגרת החוק, המדינה תוותר על דין הקדימה שלה חוץ מאשר בכספים שכבר נגבו כניכויים מעובדים עבור מס הכנסה, ביטוח לאומי או מע"מ וכן הסדרי חובות. למה הסדרי חובות? כי רשות המסים הבהירה שבלי זכות הקדימה לא ישתלם לה לערוך הסדרי חובות.
הנהנים העיקרים מהוויתור של המדינה יהיו הבנקים, שיקבלו יותר כסף עבור השעבוד הצף. בתמורה, הבנקים הסכימו להעביר 25% מהקדימות על השעבוד הצף למעמד של חוב רגיל. במשרד המשפטים מתגאים בכך שישראל היא המדינה שבה יהיה הוויתור הגדול ביותר על חלק מהשעבוד הצף - 25% לעומת 20% באנגליה.
למרות ההסכמה, בבנקים מאוד לא מתלהבים מהשינוי. "התוצאה החד־משמעית של הפגיעה בשעבוד הצף תהיה ירידה ברמת הבטוחות של הבנקים ואין ספק שזה ישפיע על מחיר האשראי", אמר מנכ"ל איגוד הבנקים משה פרל. לדבריו, גם הכוונה לתת לחייבים פטור לאחר תקופה קצרה יחסית של ארבע שנים תיצור רמת סיכון גבוהה יותר למלווים. "לווים שייחשבו מסוכנים ישלמו ריבית גבוהה יותר", אמר.
עו"ד עמית פינס, המייצג את בנק מזרחי טפחות, מעריך שהשינוי יקשה על עסקים קטנים ובינוניים לקבל אשראי: "אם מכרסמים לבנקים בבטוחות הם ידרשו יותר הון עצמי ובטוחות ביחס יותר גבוה", אמר.
מלחמת השלטון המקומי
רשות המסים סידרה לעצמה כמה פטורים מהוויתור על זכות הקדימה בגביית חובות וכעת במרכז השלטון המקומי דורשים את אותם פטורים. לטענתם, הנזק שייגרם לרשויות המקומיות מהחוק יעמוד על מאות מיליוני שקלים. בשלטון המקומי מזכירים שהם יצאו בשנה שעברה לשביתה על סכום קטן בהרבה.
בבנקים מתנגדים לשינוי ומבהירים שאם המדינה תיסוג מהוויתור על דין הקדימה, הם ידרשו לבטל את הסעיף בחוק שבו הם מוותרים על רבע מהשעבוד הצף. בוועדת החוקה שוקלים את האפשרות לפצות את הבנקים באמצעות הורדת שיעור הוויתור מ־25% ל־20%. עם זאת, סלומינסקי אומר ש"הבנקים לא יבכו. ברוך השם, הם מרוויחים יפה מאוד".
המאבק על זכות הקדימה בעייתי, משום שהוא מתנהל ללא נתונים חשובים. רשות המסים מעריכה את הסכומים שתפסיד כתוצאה מהחוק במאות מיליוני שקלים. כמה מאות? לא ברור. גם מרכז השלטון המקומי מעריך את הפסדיו בסכום המאוד כללי של מאות מיליוני שקלים. במרכז טוענים שעיריית תל אביב ערכה תחשיב שלפיו ההפסדים שלה לבד יסתכמו בעשרות מיליוני שקלים. גם לביטוח הלאומי אין הערכה ברורה לגבי כמה הוא הולך להפסיד.
מה שנוצר הוא מצב שבו הכנסת דנה בחוק מהפכני, כזה שיחלק מחדש את החובות בין הנושים, אך אין לה מושג כיצד הוא ישפיע על מי שנכללים בו. אין אפילו מודלים או סימולציות. "לא ברור איך ניתן להציע הסדר מהפכני ולערוך בו דיון מלומד בלי להציג נתון מספרי כלשהו", אמר עו"ד שי מילוא מפורום חדלות פירעון של לשכת עורכי הדין. גם במשרד המשפטים מודים: "לא נעשה איסוף נתונים על ידי אף גורם". במשרד מסבירים שמדובר במידה רבה בחוק תשתיתי, שמעצם טבעו אינו מבוסס על נתונים. עם זאת, במשרד עומדים על כך שבכל מקרה הנושים הקטנים ירוויחו נתח משמעותי תחת החוק החדש.
מלחמות הריבית
הצעת החוק מבצעת שני שינויים בחישובי ריבית הפיגורים, אחד מהם לטובת הנושים הקטנים. כיום, ריבית פיגורים על חובות משועבדים הופכת לחלק מהחוב וכך נוצר מצב שבו החוב המשועבד כל הזמן גדל ומקטין את חלקם של הנושים הרגילים בהחזר החוב. מצב זה גם מקטין את העניין של בעל החוב במימוש מהיר של הנכס. הצעת החוק קובעת שמרגע שהוחלט על חדלות פירעון, הריבית לא תתווסף לחוב המשועבד ובכך בעצם לא תיגבה.
יו"ר ועדת חוקה ח"כ ניסן סלומינסקי צילום: אלכס קולומויסקי
שינוי נוסף מעורר מחלוקת קשה. כיום, ניתן להקטין רטרואקטיבית את הריבית על חובות לא משועבדים, אך הצעת החוק קובעת שהריבית המקורית, כולל ריביות הפיגורים העצומות, תיחשב כחלק מהחוב עד לרגע הכרזת חדלות פירעון. לדברי עו"ד מילוא, "הנושה הקטן יישאר עם כלום. זו הרעה ממשית שמטרתה למלא את כיסיו של הנושה המקצוען. זה מנגנון שידחוף גם את הנושים הקטנים אל חדלות הפירעון". מילוא טוען ששינוי הריבית יגרום לנושים הקטנים נזק רב, בעוד הרווח מוויתור הבנקים על 25% מהשעבוד הצף "שואף לאפס. הבנקים קיבלו מתנה של עשרות או מאות מיליוני שקלים", אמר.
במשרד המשפטים סבורים אחרת וטוענים שבכל מקרה השינוי אינו מהותי מבחינה כספית. עם זאת, במשרד שוקלים בחיוב לקבוע שגם לפני חדלות הפירעון רק הריבית הרגילה תצורף לחוב ואילו ריבית הפיגורים תידחק לסוף סדר העדיפויות בגביית החובות, כך שבפועל היא לא תשולם. "מה שאנחנו עושים זה בוודאי לטובת הנושה הקטן ולא לטובת הבנקים", אמר סלומינסקי. "אבל אנחנו מסתכלים על כל התמונה. אני לא רוצה להגיע למצב שהבנקים לא ירצו להלוות".
מלחמת פושטי הרגל
גם האחריות על הטיפול בהליכי חדלות פירעון תעבור מהפך תחת החוק. הצעת החוק תקל מאוד על בתי המשפט המחוזיים, שמטפלים כיום בכל הליכי חדלות הפירעון. לפי החוק, הם יטפלו רק בתיקים של חברות ותאגידים - פחות מ־600 תיקים חדשים בשנה - בעוד יחידים חדלי פירעון יועברו לבתי משפט השלום. חובות קטנים יחסית בהיקף של עד 150 אלף שקל יטופלו על ידי ההוצאה לפועל.
נשיא בית המשפט המחוזי בתל אביב, השופט איתן אורנשטיין צילום: אוראל כהן
על אף ההקלה על בתי המשפט המחוזיים, החוק יגדיל מאוד את העומס על בתי משפט השלום, הנחשב כבר היום לכבד מאוד. הצלחת הרפורמה תלויה במידה רבה בשאלה אם יתווספו תקנים לבתי משפט השלום ואם יצליחו להכשיר מספיק שופטים כלכליים.
האם זה אומר שתיק הפירוק הענק של אליעזר פישמן היה מגיע לבית משפט השלום ולא למחוזי? בהחלט יכול להיות, אלא שהוא לא היה נשאר שם הרבה זמן. על פי הצעת החוק, במקרה שפשיטת רגל כוללת גם חברות, המחוזי יכול להעביר את התיק כולו אליו.
בעמותת ידיד מודאגים מאוד מהכוונה להעביר את התיקים הקטנים להוצאה לפועל, שפועלת במסגרת רשות האכיפה והגבייה. "הרשות לא יכולה לעשות שיקום", אמר הסמנכ"ל מלמד. "זה לא בדנ"א שלה". לדעתו, גם הטיפול בבעלי החובות הקטנים מ־150 אלף שקל צריך להתנהל בבתי משפט השלום.
בוועדת חוקה טוענים לעומת זאת שיהיו בהוצאה לפועל רשמים מיוחדים שיעסקו רק בתהליך השיקום. במשרד המשפטים אומרים שאחת המטרות של החוק היא להפוך את רשות האכיפה והגבייה למערכת שיודעת גם לשקם. עוד מציינים שם שיש עשרות אלפי אנשים שמטופלים בהוצאה לפועל ולא מסוגלים להתמודד עם פתיחת הליכי פשיטת רגל בבית משפט ולכן הם נתקעים שנים רבות במעמד של חייבים מוגבלים, שבו נמצאים היום כ־81 אלף איש. החוק החדש יוצר בהוצאה לפועל מסלול שיוביל אותם אוטומטית לפטור וחזרה לחיים רגילים.
מלחמת הנאמנים
"חדלות פירעון היא תרנגולת שמטילה ביצי זהב למפרקים", מציין סלומינסקי. "אני רואה כל פעם את אותם ארבעה־חמישה אנשים שהם הנאמנים". אך האמת היא שלא כל טיפול בחדלות פירעון כל כך משתלמת, כמו למשל נאמנות בפשיטת רגל של אנשים פרטיים. הכסף הגדול נמצא בפירוק של חברות.
הצעת החוק מנסה להבטיח שפירוק חברות יתחלק בין יותר עורכי דין.
לפי ההצעה, הכנ"ר יעביר לשופטים בכל תיק רשימה של שלושה עד חמישה מועמדים לנאמנים מתוך מאגר כללי, כאשר גם התפקיד שכונה בעבר מפרק יכונה נאמן. הכנ"ר יהיה מחויב לחלק את העבודות באופן שוויוני, רשימת המשרדים שהכנ"ר יציע תתפרסם בפומבי ושופטים שיבקשו לבחור נאמן שלא מרשימת הכנ"ר יצטרכו להסביר זאת.
מכיוון שהכנ"ר הוא רשות מנהלית ולא שיפוטית, ניתן יהיה לעתור נגדו לבית המשפט. "אם תהיה רשימה זה ייתן הזדמנות ליותר שחקנים להיכנס לתחום ולא יהיו השמות החוזרים שכל הזמן מדברים עליהם", מסכימה עו"ד אלונה באומגרטן, המתמחה בתיקי פירוקים.
מה שלא יבוא לידי פתרון בחוק הזה הוא סכומי הענק של מיליוני שקלים ולעתים עשרות מיליוני שקלים שמפרקים מבקשים על חשבון קופת הנושים. כך למשל, מפרקי רשת הקמעונאות מגה ביקשו לאחרונה שכר טרחה של 153 מיליון שקל. הנושא הזה מוסדר בתקנות ולכן הצעת החוק אינה עוסקת בו. ניתן היה להכניס אותו לחוק, אבל זה היה כרוך במלחמה נוספת, שתקשה להעביר את החוק כולו. "אם תהיה תחלופה של נאמנים זה גם יוריד את המחיר", מקווה סלומינסקי.
מלחמת הדירקטורים
שחקן נוסף במלחמות סביב החוק הוא איגוד החברות הציבוריות, שיצא למאבק בסעיף שקובע לדירקטורים חובת זהירות מיוחדת במצב שבו החברה במצב כלכלי של חדלות פירעון אבל עוד לא הוכרזה משפטית ככזו. הצעת החוק מבקשת להבהיר כי במצב כזה, נאמנות הדירקטורים צריכה לעבור מבעלי השליטה הקיימים לנושים. "רצינו ליצור ניגוד אינטרסים בין הדירקטורים לבעלי השליטה", אומרים במשרד המשפטים. "הרעיון הוא שטובת החברה היא צמצום הפסדים ולא לקיחת סיכונים".
מנכ"ל איגוד החברות הציבוריות אילן פלטו טוען שהתיקון יוצר מצב שבו הדרך היחידה שבה הדירקטורים יכולים להגן על עצמם מפני תביעה היא לדחוף את החברה לבית המשפט. פלטו מאשים את מנסחי הסעיף ב"חוסר הבנה כמעט מוחלט באיך פועלות חברות עסקיות". לדבריו, "כמעט כל חברה באיזשהו שלב בחייה נמצאת בסכנה. חברה שהגיעה לבית המשפט הגיעה לסוף דרכה. הבראה כבר לא תצא משם".
