שוב שכחו את הדיור בר-ההשגה

הרפורמה במינהל מקרקעי ישראל יצאה לדרך, הרפורמה בחוק התכנון והבנייה נמצאת בשלבים מתקדמים ותוכנית הקמת הוועדות המיוחדות לזירוז הליכי התכנון (וד"לים) של נתניהו קורמת עור וגידים. הבעיה היא שבכל הרפורמות הללו, שנולדו במטרה להוריד את מחירי הדיור, דווקא המנגנונים ליצירת דיור בר-השגה מצאו את עצמם בחוץ. נראה כי ממשלת ישראל מסרבת להפנים שגם אם עידן הדיור המסובסד עבר מן העולם בסוף שנות התשעים - בשל התנהלות ממשלות ישראל - עדיין יש לה תפקיד ציבורי למלא בתחום המגורים.

במחקרים שונים שנעשו באקדמיה ובמחלקת המחקר של הכנסת הוצגו מנגנונים מכל העול, שבהם מתקיים שיתוף פעולה בין המגזר הציבורי והמגזר הפרטי, שמטרתם לייצר פתרונות דיור מוזלים בעיקר לשכבת הביניים. זה עובד באנגליה, בשוויץ, בצרפת, בארצות הברית ובמדינות אחרות, אבל בישראל, דווקא בתקופה שבה מתחוללות רפורמות מבניות כה משמעותיות - הנושא הזה נותר מחוץ לשולחן הדיונים. בין עשרות הפתרונות אין כיום אפילו שר אחד בממשלה שמקדם את הנושא.

מתחם שוק בצלאל בתל אביב כיום צילום: עמית שעל

תוכנית הבנייה שאושרה בשוק בצלאל

המטרה בחוק התכנון והבנייה החדש היא שיפור הליכי בירוקרטיה ופישוט של עבודת המוסדות המסורבלת. החוק החדש אמור לפשט גם את הליכי הרישוי, כלומר הוצאת היתרי בנייה. "זו רפורמה היסטורית", אמר שלשום ח"כ אמנון כהן, העומד בראש הוועדה המשותפת לענייני הרפורמה בחוק התכנון והבנייה. "המטרה כעת היא להפוך את הדיור בהישג יד לבן ערובה של הרפורמה כולה, כך שהממשלה לא תוכל להמשיך לקדם אותה בלי להתייחס לכך".

במקביל, עד שדבר מה יתקדם, ארגונים חברתיים, יזמים, גופים אקדמיים ומוניציפליים עוסקים במציאת פתרון לשאלת הדיור בר־ההשגה. "כלכליסט" קיבץ כמה מההצעותיהם הבולטות.

להוסיף לחוק התכנון פרק של דיור בר-השגה

הקואליציה לדיור בהישג יד שמונה גופים אקדמיים וארגונים חברתיים שלחה לכנסת מכתב, לקראת דיון שהתקיים בתחילת השבוע בוועדה המשותפת לעניין הצעת חוק התכנון והבנייה, ובו היא מסבירה כי אף שהוראות תמ"א 35 מחייבות את מוסדות התכנון לקבוע את כמות יחידות הדיור בר־השגה ואף שבחוק רשות המקרקעין נקבע כי תפקידה של מועצת מקרקעי ישראל להקצות קרקע לעניין זה, תוכניות מסוג זה המקודמות בימים אלה נבלמו בוועדות המחוזיות. רשויות מקומיות ניסו לקדם דיור בר־השגה לתושביהן, אבל אז הוציאה המשנה ליועץ המשפטי לממשלה עו"ד שרית דנה חוות דעת שקבעה כי אי אפשר להמשיך לקדם את הנושא עד שהוא ייכנס לחקיקה", מספרת חברת הקואליציה עו"ד נדיה מוגילבסקי. "חשבנו שיש לרשויות סמכויות לקדם דיור בר־השגה גם ללא תיקון החוק, אבל אם במשרד היועץ המשפטי חושבים שזה חייב לעבור חקיקה ועכשיו מחוקקים חוק חדש, אז למה לא מכניסים את זה?".

הקואליציה מציעה להוסיף פרק נפרד לחוק החדש שיעסוק בדיור בר־השגה וירכז את כל הסמכויות בתחום או להוסיף סמכויות למוסדות התכנון בתוך ההוראות הקיימות. הצעת החוק החדשה מגדירה דיור בר־השגה כ"דיור פרטי או ציבורי, הולם למגורים, המתאים בממדיו ובמחירו לצרכים המאפיינים משקי בית שרמת הכנסתם נמוכה". ההגדרה להכנסה נמוכה או גבוהה תיקבע על ידי שר הפנים ותתעדכן מעת לעת בהסכמת שר השיכון.

מתחם שוק העלייה כיום צילום: עמית שעל

תוכנית הבנייה שאושרה בשוק העלייה

בין השינויים המהותיים שמציעה הקואליציה להכניס בהצעה החוק נמצאת הוספת נספח "למידת צרכים" לכל תוכנית חדשה. הם סבורים, כי יש לבחון באופן מקצועי את צורכי הדיור בכל אזור על ידי בדיקת מחירי ותנאי הדיור ורמת הסיוע הנדרשת לאוכלוסיות נזקקות לרכישה ולהשכרה. המטרה היא שכל רשות מקומית תכין תסקירי למידת צרכים מסוג זה בכל אזורי העיר, ושלפיה ייקבעו אחוזי הדירות לדיור בר־השגה בכל תוכנית חדשה.

הפרויקט של סילברמן

ד"ר אמילי סילברמן מהמכון לתכנון עם קהילה בטכניון וחברה בקואליציה מאמינה כי ישנה חשיבות מכרעת ללמידת צורכי דיור לפני שרשות מקומית יוצאת בתוכניות מתאר. "זה תפקיד של משרד השיכון שאמור להבין מהן המכסות לדיור ציבורי ודיור בהישג יד בכל רשות. משרד השיכון צריך לעמוד על רגליו האחוריות ולדרוש מהממשלה לחייב דיור ציבורי בכל בנייה חדשה", אומרת סילברמן.

נדיה מוגילבסקי. לא לקדם תוכניות בלי דיור בר השגה

בינתיים, החלה סילברמן לתרגל את הנושא עם סטודנטים לתואר שני בקורס למדיניות דיור בפקולטה לאדריכלות ותכנון ערים בטכניון. המשימה שהוטלה עליהם היתה להמציא כלי לאומדן היקף דיור בר־השגה ולבחור עיר או שכונה שבה ימוצו כל הנתונים הרלבנטיים. לפי האומדנים שנקבעים, המדינה אמורה לחייב את הרשויות המקומיות במכסה מסוימת לדיור בהישג יד, ורשות שאינה מעוניינת לאפשר זאת בתחומה נקנסת.

התוצאות העולות מבחינות הסטודנטים הנקודתיות מציירות תמונה שונה מאוד מזו הניבטת מהנתונים שמספקים הלמ"ס או משרד האוצר, כיוון שהן מתמקדות בשכונות ואף בתת־שכונות. כך למשל, בעבודתם של רות פרידמן ואלעד ויסמן, שבחנה את אומדן הצרכים לדיור בהישג יד ברחובות, ממוצע השכר גבוה מהממוצע הארצי ב־12% אך ישנם פערים סוציו־אקונומיים אדירים ואחוז מקבלי דמי אבטלה של 11%. מהנתונים עולה כי כמחצית מהמשפחות בעיר הן בנות שתי נפשות, אך היצע הדיור המוזל לא קיים עבור משפחות אלה. לטענת פרידמן וויסמן, עדיף היה כי 50% מהדירות בעיר יהיו בנות 1–2 חדרים. עבודה אחרת, שעליה חתומים תומר דקל, יובל שחר וחן נאור, בדקה את הצרכים בשכונת נווה שאנן בחיפה וכוללת גם תת־שכונות מצפון ומדרום לה. גם במקרה זה, מהנתונים עולה כי ישנם פערים חברתיים מהותיים ופערי מחירי דיור בין שכונות סמוכות. מעבודתם ניכר כי העשירונים התחתונים ביותר (1–5) יתקשו מאוד לרכוש דירה בשכונה שלא תדרוש החזר חודשי שאינו עולה על כ־30% מההכנסה החודשית למשק הבית. בעשירון הראשון יידרשו 95% מהכנסות משק הבית כדי לממן החזר חודשי ממוצע בשכונה, בעוד בעשירון החמישי מדובר כבר ב־30%.

מצב טוב בבית שמש

תמונה קשה בהרבה עולה מעבודתם של רן קליק וסמדר עזרא, שבדקה את הצרכים בעיר עכו, שממנה עולה כי כ־950 זוגות צעירים נמצאים כיום בעיר וזקוקים לפתרונות דיור. למרות זאת, רוב הבנייה החדשה נמצאת בשכונות סגורות לאנשי קבע או בשכונה המקודמת על ידי הגרעין התורני - דבר המצביע על מחסור בהיצע.

אמנון כהן

המצב האופטימי ביותר נצפה בעבודתם של עתליה גלעד ודב לסקר שבדקו את צורכי הדיור בבית שמש. מהעבודה עולה כי במשפחה שבה שני בני הזוג עובדים ומרוויחים כ־5,500 שקל ברוטו כל אחד, ישנו היצע מספק של דירות בנות־השגה. הסיבה לכך היא מספר פרויקטים שקמו במהלך השנים האחרונות ביוזמת עמותות חרדיות. אלה פועלות כמעין קבוצת רכישה ומציעות מחירים נמוכים וגם הלוואות לא ריבית ועזרה במימון מגמ"חים (גמילות חסדים). סילברמן מסבירה כי אם תאמץ הממשלה את דרך הפעולה הזו, עיר כמו בית שמש לא תחויב בהקצאת אחוזים גדולים בתוכניות המתאר שלה לדיור בר־השגה, לעומת עכו.

הצעתה של עמותת במקום:

20% דירות קטנות בכל תוכנית דיור לאומית

בעמותת "במקום - מתכננים למען זכויות תכנון" מביעים חוסר שביעות רצון מקידום חוק התכנון והבנייה החדש. עם זאת, לאור הנחישות שמפגינה הממשלה לקידום החוק, החליטו חבריה להסב את תשומת לבה של הממשלה לבעיות העיקריות בהצעת החוק.

במסמך שבו הציגה העמותה את הערותיה נכתב כי תוכנית הוד"לים (ועדות דיור לאומיות) לזירוז ההליכים הבירוקרטיים בשלבי התכנון, שאותה מקדם כיום ראש הממשלה בנימין נתניהו, אינה כוללת קריטריונים חברתיים תכנוניים. "התוצאה עלולה להיות אישור תוכניות שרק בני העשירון העליון מסוגלים לרכוש בהן יחידות דיור", כותבים חברי העמותה. כדי למנוע את המצב הזה מציעים בעמותה לדאוג לשנות את הגדרה המונח תד"ל, תוכנית דיור לאומית (כזו שמקבלת עדיפות ועוברת ב"מסלול ירוק" בוועדות התכנון והבנייה), ולהוסיף לה תנאים נוספים.

הצעת העמותה אינה כוללת הוספת מנגנונים כלכליים שיאפשרו בניית דיור מסובסד, אלא דואגת להבטיח כי ייבנו דירות שייתנו מענה לשכבות הביניים והמעמד הנמוך. בין התנאים שמציעה העמותה נמצאים כאלה המסדירים את הצד התכנוני, דוגמת תנאי שהתוכנית תהיה בתחומי יישוב קיים בלבד, וזאת כדי שלא ייווצר מצב שיישובים חדשים יוקמו בהליך מזורז.

בנוסף, מוצע לדאוג למגוון יחידות דיור בגדלים שונים ולהכניס לחוק הוראות בנוגע לצפיפות הבנייה. לטענת המתכננים, תוכנית דיור לאומית צריכה לאפשר, מצד אחד, בנייה רוויה תוך ניצול מקסימלי של הקרקע, אך מד שני, למנוע צפיפות גדולה מדי שפירושה המעשי הוא הקמת מגדלים. זאת מאחר שעלויות התחזוקה הגבוהות במגדלים ידירו מהם את המעמדות התחתונים ולא יסייעו למצוקת הדיור. על פי ההצעה, יש לחייב כי בכל תוכנית דיור לאומית תהיה הקצאה של לפחות 20% מהמספר הכולל של יחידות הדיור, ליחידות שגודלן לא יעלה על 75 מ"ר.

הצעתו של עו"ד שרגא בירן:

לתת זכויות פינוי-בנוי בשכונות עוני

בבסיס רעיון להצעת חוק שהציג עו"ד שרגא בירן השבוע, בכנס שהתקיים במכון לרפורמות מבניות באוניברסיטת תל־אביב, עומדים שני עקרונות מרכזיים: הראשון, הגדרת בעל הזכויות בפרויקט פינוי־בינוי כבעלים של הקרקע, למעט המדינה, גם אם מדובר בדייר בדיור ציבורי או במי שמחזיק בקרקע במשך תקופה העולה על תקופת ההתיישנות. העיקרון השני הוא העברת זכויות בנייה שיגדילו את כמות יחידות הדיור במתחם ב־300%–400% לבעלי הזכויות בקרקע, כצעד שאמור לשפר את מעמדם של דיירי שכונות העוני. כמו "מן מהשמים", אם להשתמש במילותיו של בירן.

לדבריו, כיום יש 750 אלף יחידות דיור בשכונות העוני של ישראל. הפיכת בעלי הזכויות בנכסים אלה למעין יזמים תיצור התחדשות עירונית ותכניס אלפי דירות חדשות לשוק בכל מתחם. ההצעה כוללת גם הקמת ועדה מיוחדת להתחדשות עירונית שתלווה את המשפחות ותעניק להן ליווי.

על פניו נראה כי ההצעה של בירן הנה מהפכנית ומיטיבה עם העשירונים התחתונים, אך הביקורת שהפנו כלפיה גורמים באקדמיה מעלה תהיות באשר לקביעה זו. ד"ר נורית אלפסי מהמחלקה לגיאוגרפיה באוניברסיטת בן־גוריון אמרה באותו כנס כי הצעת החוק יוצרת מצד אחד הזדמנות גדולה ומצד שני סכנה גדולה, שכן היא מציעה לבנות בצפיפות דיור גבוהה מאוד ואף לקצר תהליכים בירוקרטיים. לדברי אלפסי, יש לכלול בהצעת החוק סעיף המחייב שמירה על קריטריונים איכותיים בתכנון ובבנייה של הפרויקט, וכן להוסיף מנגנון שידאג לכך שיזמים יגיעו גם לאזורים שבהם ערכי הקרקע נמוכים ולא רק לאזורי ביקוש.

כמו כן, אף שההצעה המקורית של בירן אינה מצריכה מהממשלה לתקצב ולו שקל אחד, לתפיסתה יש לדרוש מעורבות של הרשויות בצד התכנוני, בצד הועסק בליווי וגם בצד הסבסוד. לדברי פרופ' נטע זיו מהפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל־אביב, יש בהצעה היבטים עמוקים של צדק חלוקתי, אך היא אינה כוללת דיירים מוגנים שלהם אין זכויות בנכס כמו ערביי יפו או לוד. זיו אף הביעה דאגה מכך שלא ברור מהצעת החוק כיצד יחולקו ה"מתנות" בדמות זכויות הבנייה.

בסיכומו של דבר, החשש שהעלו אנשי אקדמיה שונים הוא כי הממד הקהילתי־חברתי בהצעה חסר, שכן מדובר באוכלוסיות מוחלשות, והמנגנונים המוצעים בחוק לא נותנים להן קול.

הצעתו של מרכז השלטון המקומי:

ראש העיר יקבע תמהיל חברתי בפרויקטים

במרכז השלטון הלאומי מחזיקים בעמדה שלפיה חשוב כי מדיניות הדיור תגיע מהממשלה, אך זו צריכה לאפשר לרשויות המקומיות חופש פעולה.

מכיוון שרשויות מקומיות רבות שניסו לפעול בנושא נתקלו בחסמים, החליט המרכז להקים צוות לדיור בר־השגה. לצורך קידום התחום גייס יו"ר מרכז השלטון המקומי שלמה בוחבוט את חבר הכנסת לשעבר רן כהן, מי שהוביל את תחום הדיור הציבורי בממשלה, שישמש כיועץ ראשי לוועדה. הוועדה הגדירה לוח זמנים לקידום חקיקה בנושא כשהמטרה העיקרית המובילה אותה היא מתן סמכויות לראשי ערים. על פי מדיניות הוועדה לרשויות המקומיות, ישנם כלים שבאמצעותם ניתן לעודד בנייה בהישג יד כמו מתן אחוזי בנייה, היטלי השבחה או קרקעות ציבוריות.

הבעיה העיקרית שעמה הם נתקלים היא שלראש הרשות אין הסמכות החוקית להחליט מה יהיה התמהיל החברתי בפרויקטים, ואף לא לחייב יזמים לבנות דיור בר־השגה. "המתאימים ביותר לקדם תוכנית לפתרון מצוקת הדיור בנושא הם ראשי הערים. הם מכירים מקרוב את החסמים והדרישות. ברור שאם לא יוסרו חסמים ולא תקודם חקיקה - הבעיות יועצמו ויהיו כאן ערי אוהלים", אמר בוחבוט ל"כלכליסט". רן כהן הוסיף כי הכיוון שעליו הוא ממליץ הוא העמדת אפשרויות בחוק לרשויות מקומיות ליזום ולקדם דיור ציבורי בתחומיהן. "יש שבעה עשירונים שלא יכולים להגיע לדירה בכוחות עצמם", אמר. "הממשלה חסרה כל יוזמה וכל הדיבורים בנושא הם דיבורי סרק".