מקלות בגלגלים: הדרך הבדוקה למשבר בתחום תכנון הבנייה

בעוד כחצי שנה צפויה להסתיים העסקתם של כשליש מבודקי התוכניות במשרד הפנים, ובמינהל התכנון חוששים מפני צניחה דרמטית באישור תוכניות הבנייה - מכ־60 אלף יחידות דיור בשנה לכ־40 אלף יחידות בלבד - ומפני שיתוק של הוועדה לתשתיות לאומית (ות"ל), כך נודע ל"כלכליסט".

מנתונים שמינהל התכנון הציג למנכ"ל המשרד שוקי אמרני בחודש פברואר והגיעו לידי "כלכליסט" עולה כי מתוך 106 בודקי תוכניות המועסקים כיום - תפקיד שמוגדר קריטי לצורך בדיקתן והתקדמותן של תוכניות במוסדות התכנון - רק 39 הם עובדי מדינה. 32 נוספים מועסקים על ידי משרד הפנים במאגר יועצים כללי באמצעות פטור ממכרז ו־42 אחרים מועסקים על ידי שתי חברות קבלן מרכזיות, חברת גיאו־דע המעסיקה 36 עובדים וחברת אמן, אשר החוזה עמן צפוי להסתיים בסוף השנה.

ראש מינהל התכנון, בינת שוורץ. "גמישות ניהולית" צילום: הילית כדורי

את המהלך שבמסגרתו מועסקות חברות הקבלן מקדם בשנים האחרונות מינהל התכנון כחלק מהתפיסה שמדובר בדרך הטובה ביותר להאיץ הליכי תכנון, הן של תשתיות ותחבורה והן של מגורים. נוסף על כך, הדבר מאפשר למינהל גמישות ניהולית בשימוש בכוח אדם.

"אין הסכמה"

בשנה האחרונה מצוי נושא העסקתם של העובדים החיצוניים בדיונים בין אנשי משרד הפנים לבין נציגי משרד האוצר ונציבות שירות המדינה. מהמסמך הפנימי שהוצג בפני מנכ"ל משרד הפנים עולה כי משרד האוצר ביקש להגדיל את מיקור החוץ בשירות המדינה, ואילו משרד הפנים הציע לקלוט בהדרגה את העובדים החיצוניים באמצעות תוספת תקנים למשרדו. במסמך התכנון נכתב בין השאר כי "לאחר סדרה של דיונים עם האוצר והנציבות (נציבות שירות המדינה) שלא הובילה לפתרון מוסכם קיבלנו ארכה מהחשבת הכללית (במשרד האוצר) לפתור סוגיה זו עד תום שנת 2014".

במסמך זה מתריעים אנשי מינהל התכנון כי היעדר הסכמה עם האוצר יוביל ל"ירידה חדה בתפוקת מוסדות התכנון בכל התחומים". מלבד צניחה מיידית במספר יחידות הדיור שיאושרו, מדובר בפגיעה קשה ביישום הרפורמה בתכנון ובבנייה, עיכוב בקידום התכנוני של פרויקטי התשתית הגדולים וגם שיתוק של פעולת הוועדה לתשתיות לאומיות, המבוססת רובה ככולה על יועצים חיצוניים, גם הם של חברת גיאו־דע.

סוגיית העסקתם של בודקי התוכניות באמצעות חברות חיצוניות איננה פרט טכני בלבד. בהיותם עובדים חיצוניים, שאינם עובדי מדינה מן המניין, אין להם סמכויות שונות, מה שמקשה את עבודתם השוטפת במוסדות התכנון ויוצר "חורים" במנגנוני הפיקוח שאמונים, בין השאר, על בדיקת הנעשה בוועדות המקומיות. "לשכת התכנון המחוזית אמורה בין השאר לפקח על הוועדות המקומיות, שהן ועדות תכנון פוליטיות מאוד שמנהלים נבחרי ציבור", מספר בשיחה עם "כלכליסט" עובד בחברת גיאו־דע שמשמש בודק תוכניות באחד המחוזות.

לדבריו, "הבעיה היא שנציג הוועדה המחוזית בוועדה המקומית - הפונקציה שאמורה לפקח - חייב להיות עובד משרד הפנים, כלומר עובד מדינה, כדי לקבל את הסמכת השר. המשמעות היא שמי שעובד דרך אחת משתי החברות הללו, גיאו־דע ואמן, למעשה אינו יכול לשמש נציג השר בוועדה המקומית, והוועדות המקומיות אינן מפוקחות". סוגיה זו מופיעה גם בדו"ח מבקר המדינה האחרון שבחן את פעילותה של הוועדה המחוזית במחוז צפון.

בדו"ח ציין מבקר המדינה יוסף שפירא כי "עובדי לשכת התכנון המחוזית, המשמשים נציגי שר הפנים בוועדות המקומיות, לא נכחו במרבית הישיבות, 22 מתוך 34 הוועדות המקומיות שבתחום המחוז, זאת בניגוד למתחייב מן האמור בחוק התכנון והבנייה". בהמשך מציין המבקר כי "בשנים 2012–2011 ועדות מקומיות במחוז הצפון לא העבירו לוועדה המחוזית כ־60 מבין 165 התוכניות שאושרו להפקדה כדי שיוחלט אם הן טעונות אישור השר, וזאת בניגוד לחוק התכנון והבנייה".

מי בודק את הבודקים

בעיה נוספת בתחום היא שאין פיקוח על ניגוד העניינים הפוטנציאלי של עובדי החברות הללו. "חברת גיאו־דע מספקת שירותים לא רק למינהל התכנון, אלא גם לשורה של משרדי ממשלה ורשויות ממשלתיות אחרות, כמו רשות הגז, ולצד זה לגופים שאינם ממשלתיים", אמר ל"כלכליסט" אדם נוסף שעבד בחברה. לדבריו, "לעתים בודקי תוכניות של החברה נאלצים להתמודד עם חוות דעת תכנוניות המוגשות להם מטעם אותה החברה בשם רשות ממשלתית אחרת המעורבת בתוכנית".

ממסמך פנימי נוסף שהגיע לידי "כלכליסט", אשר חיברה אדית בר, סגנית מנהלת מינהל התכנון והאחראית לאגף תפעול, שליטה ובקרה במינהל, עולה כי הוות"ל - הוועדה שבה מאושרים כל פרויקטי התשתית הגדולים בישראל - היא הגוף המרכזי שמשתמש ביועצים חיצוניים ובעובדי חברת גיאו־דע. במסמך של בר מצוין עוד כי בשנה האחרונה הפעיל מינהל התכנון התקשרות עם ספקים חיצוניים להכנת כמה תוכניות מתאר מקומיות במקביל, צעד נוסף שמטרתו האצת הליכי התכנון במסלול חיצוני, וכמו כן פורסמו עשרה מכרזים לבחירת יועצים חיצוניים לכל מחוזות ואגפי המינהל.

ההפרטה שעליה מצביעים גורמי מקצוע מבוצעת במינהל התכנון לא רק באמצעות חברות הקבלן, אלא גם באמצעות מאגר היועצים, מאגר שהוקם במרץ 2012 וכולל היום כ־1,400 יועצים חיצוניים שמשרד הפנים עובד עמם. על פי נתוני מינהל התכנון, השימוש במאגר יועצים חיצוניים הולך וגובר, ככל שהממשלה מאיצה את קצב העבודה של מוסדות התכנון במטרה להגדיל את ההיצע בשוק.

בתוך כך, סוגיית מעמדם של עובדי הקבלן במשרד הפנים, בדומה למעמדם של עובדים חיצוניים אחרים שהממשלה עובדת עמם, צפויה להגיע השבוע לדיון בכנסת באמצעות הצעת חוק חדשה המבקשת להסדיר את מצבם של עובדי "כתף אל כתף" בשירות המדינה. ההצעה, שמגישים הח"כים זהבה גלאון (מרצ) וחיים כץ (ליכוד), זוכה לתמיכת 62 חברי כנסת ותובעת מהמדינה להפסיק את העסקתם של עובדי הקבלן.

מהאוצר נמסר: "הנושא מצוי בדיון בין המשרדים במגמה שעובדי כתף אל כתף ייקלטו בשירות המדינה".

ממשרד הפנים נמסר: "המשרד נעזר בשנים האחרונות בחברה מקצועית חיצונית שנבחרה כדין במכרז כדי לבצע את המשימות המוטלות עליו. שיטה זו של התקשרות עם חברה חיצונית לא רק אפשרה למשרד לעמוד ביעדים, אלא גם העמידה לו כלי בעל גמישות ניהולית שכה חסרה במגזר הציבורי. העלאת החשש לניגודי עניינים, אין לו על מה שיסמוך. המגמה המסתמנת מול האוצר והנציבות היא לפעול לתוספת תקנים ולצמצם את ההישענות על התקשרות עם חברה חיצונית לצורך בדיקת תוכניות". מחברת גיאו־דע נמסר: "החברה פועלת מול לקוחותיה על פי הוראות ההסכמים שהיא חתומה עליהם ובהתאם להנחיותיהם. החברה מעניקה ללקוחותיה שירות מקצועי מעולה מן המדרגה הראשונה ומקפידה בכל ענייניה לשמור על אתיקה מקצועית".