הכל מתחיל בנתונים: רשות המסים לא מתחזקת את מאגר המידע שהיא אחראית עליו

הביקורת המרכזית של מבקר המדינה כלפי רשות המסים היא בנוגע למסד הנתונים שעליו אחראית הרשות: "תשתית עובדתית רלוונטית ומהימנה היא תנאי לתהליך תקין של קבלת החלטות ולגיבושה של מדיניות", מציין המבקר. מי שאמור לספק את מערכת הנתונים הזו שנקראת 'קובץ כרטסת מחירי הנדל"ן (כרמ"ן)' היא רשות המסים. למרות שמפקחי הרשות זקוקים לנתונים כמו מיקום ומאפייני הדירה (רחוב, שטח נטו, מספר חדרים וכו') בכדי לקבוע את חבות המס עליה, "כבר משנת 2007 שיעור הנתונים הכולל מידע על איכות הנכסים הוא בגדר "תמרור אדום" וניכר שאין קובץ הכרמ"ן מייצג את כלל עסקאות המקרקעין בין מוכר מרצון לקונה מרצון, והשימוש הנעשה בקובץ זה לקביעת מדדי מחירי לאורך זמן עלול ליצור הטיה ניכרת", כותב המבקר.

עוד מצא המבקר כי "אף שבקובץ הכרמ"ן ישנם שדות המיועדים למילוי מאפיינים פיזיים של איכות הבנייה, כמו רמת התחזוקה, מספר המעליות בבניין, מספר חדרי השירותים בדירה". עם זאת, "אין רשות המסים אוספת וממלאת נתונים אלו כלל." המבקר גם מצא כי, "לעתים לא מוזנים בקובץ הכרמ"ן נתונים נוספים הנכללים בטופסי הצהרת העסקה הידניים, כמו מספר הקומות בבניין, מספר הדירות בבניין, הקומה שבה נמצאת הדירה" ועוד נתונים שלא מפורטים במאגר. אם הייתה רשות המסים מקפידה על הזנת הנתונים היה ניתן ללמוד על הקשרים בינם ובין מחיר הדירה ולשפר את רמת הדיוק של המדדים המתפרסמים סביב הדיור".

בשורה התחתונה, הנתונים שנאספים על ידי רשות המסים חלקיים, והם אלו שמועברים ללמ"ס לשם ניתוח ועיבוד ולכן, "חלק ניכר מעסקאות מכר הדירות אינו נכלל בחישובי מדד מחירי הדירות". מדו"ח המבקר עולה כי ב58.6% מהמקרים קיים לפחות שדה אחד שאינו ממולא על גבי טופסי הצהרה למס שבח ורכישה ובעוד 20.9% מהמקרים אין התאמה בין הקובץ כרמ"ן הממוחשב לטופסי ההצהרה.

משה אשר, מנהל רשות המסים. הזנחה של מסד הנתונים העיקרי בתחום הדיור צילום: אוראל כהן

שרשרת של מדדים לא מדויקים

המבקר מצא כי רשות המסים לא עושה "בקרה על אמינות הנתונים הנכללים בטופסי ההצהרה לצורכי מס שבח ורכישה. הבעיה חמורה מכיוון שגופים שונים, כמו השמאי הממשלתי, משתמשים בנתונים אלה לצורך מדידת שינויים במחירי דירות (השמאי בודק מחיר דירות 4 חדרים בכ-16 ערים שונות בכל רבעון). כאשר המידע המדווח לא מדויק והדיווח חסר או שנעשה באופן לא מדויק הדבר יוצר הטיה בעייתית במסד הנתונים של גופים אחרים ולא רק של רשות המסים.

נקודה נוספת לגביה מעיר המבקר היא הנגשת המידע לציבור. על פי הדוח רשות המסים נותנת לציבור גישה למערכת ללא עלות כספית,בעקבות עתירה שהוגשה נגדה ב-2010. אלא ששאילתה העוסקת במעל 150 עסקאות לא נענית מ"מגבלת נתונים". מגבלה זו לא מאפשרת, לפי המבקר, לבצע מחקר המחייב ביסוס על נתונים רבים הנוגעים למחירי דירות באזורים שונים. לפי רשות המסים, גופים שונים נאלצים לפצל את השאילתות שלהם לפי גושים חלקות ותאריכים כדי לדלות מידע מהמאגר.

מנהל אגף א' במחלקת שומת מקרקעין שברשות ענה למבקר כי: "רשות המסים, למרות מגבלות כוח אדם והיעדר תשומות מתאימות, פעלה ופועלת רבות לשיפור איכות הנתונים ושלמותם מצד אחד ולשמירת זהות הצדדים לעסקה כמתחייב מהוראות החוק מצד אחר. עם זאת, הפתרון המיטבי לסוגיית טיוב מאגר המידע טמון בהקצאת משאבים ייעודיים לנושא כמו תגבור כוח אדם לצורך איתור חריגים ובדיקתם ועדכון הנתונים לפי הממצאים, ניהול מאגר המידע וריכוז פעילות העובדים במשרדים ועדכון של מערכות המחשוב ושיפורן. בנוסף רשות המסים מסרה בתשובתה כי בכוונתה לפרסם באינטרנט את מאגר המידע של קובץ הכרמ"ן בשלמותו באופן שיאפשר לגופים מסחריים ומחקריים נגישות לכלל העסקאות.

מבקר המדינה, יוסף שפירא. "תמרור אדום" צילום: אלכס קולומויסקי

משרד האוצר לא בוחן את השפעת מדיניות המס על מחירי הדירות

המבקר מעיר למשרד האוצר כי ראוי שייזום מפעם לפעם "מעקב ומחקר מעודכנים המציגים נתונים עדכניים על השינויים ברכיבי מחיר הדירות לצורך קביעת מדיניות מיסוי מקרקעין ותשומות לבחינת פתרונות למצוקת הדיור". בחינה כזו היא הכרחית במסגרת תהליך קבלת ההחלטות, והיא "מסייעת בין היתר לבחון אמצעים שיסייעו בפתרון מצוקת הדיור וכן לבחון מחדש את ההשפעה והאפקטיביות של האמצעים הננקטים בשוק המגורים בכלל ושל קביעת שיעורי המס השונים והפטורים הקבועים בחוקי המס בפרט".

בתשובת אגף הכלכלן הראשי נמסר שהטענה לפיה הממשלה משפיעה באופן ישיר על 37% לפחות ממחיר דירה, מרמזת על כך שיש ביכולתה להפחית את מחירי הדיור, תוך התעלמות מכך שהממשלה נותנת שירותים בתמורה (ביצוע עבודות פיתוח וכו'), ומשמעות הצעד היא סבסוד ישיר של בניית דירות על ידי הממשלה, וכי הדבר יגרום להגברת הביקוש לדירות.

האוצר העביר חוק לביטול פטור ממס שבח למשקיעים רק ב-2013

מנתוני האוצר עולה שבין השנים 2007-2002 הוכפל מספר הדירות שנרכשו להשקעה מכ-14 אלף לכ-29 אלף דירות בשנת 2007. שיעור הדירות שנרכשו להשקעה עלה לשיא של כ-33% ברבעון השני של 2009 ושיעורו הממוצע באותה שנה היה כ-31% לעומת שיעור של כ-22.4% בלבד בשנת 2002. מה שבעיקר הביא לגידול בשיעור הדירות שנרכשו להשקעה היו רפורמות בעקבות החלטות הוועדה למיסוי מקרקעין והוועדה למיסוי שוק ההון והמשבר הפיננסי שפרץ בסוף 2007.

השילוב של הפחתת מס השבח על דירות עם הטלת מס על אפיקי השקעה אחרים בשוק ההון עודד את הציבור לבחון את אפשרויות ההשקעה בדירות להשכרה, כאשר ברקע מספר פטורים והקלות במס שניתנו בשנות ה-90 בעקבות העלייה הגדולה מברית המועצות, לצורך השקעה בדירות להשכרה וחלקם עדיין תקפים היום כמו פטור ממס שבח, זאת בתנאי שהמוכר לא מכר בארבע השנים שקדמו למכירה דירת מגורים אחרת בפטור ממס או פטור ממס על הכנסה מהשכרת דירה עד תקרה מסוימת (של כ-5,000 שקל).

בכל הנוגע לביטול הטבות למשקיעים עולה מהדו"ח כי משרד האוצר ורשות המסים גררו רגליים בשנים האחרונות. על פי דו"ח המבקר, אגף תקציבים יזם ביולי 2011 הצעת חוק לביטול הפטור ממס השבח, אלא שלהצעה זו התנגדו ברשות המסים ובלשכות המקצועיות (רואי החשבון ועורכי הדין) בטענה שהיא מסובכת מידי. ברשות המסים טענו כי היא מצריכה שינוי מחשובי (שברשות המסים מתקשים לעשות כבר שנים רבות) וגיוס עובדים חדשים. ההצעה לא אושרה בסופו של דבר בוועדת הכספים ובאגף תקציבים סירבו לקבל הצעת פשרה שהציעה הוועדה. רק במאי 2013, לאחר שנרכשו 165 אלף דירות על ידי משקיעים בין השנים 2007-2012, ולאחר שמחירי הדיור עלו בעשרות אחוזים אישרה הממשלה את התיקון לחוק המיסוי מקרקעין בנוגע לחיוב דירות להשקעה במס שבח בעת המכירה בשיעור של 25% מהשבח שמוטל על מכירת כל דירה נוספת (למי שמחזיק יותר מדירה אחת), כאשר היא מתחשבת בהערות שהעלתה רשות המסים ב-2011.

יחד עם זאת עולה מהדו"ח כי על פי נתוני האוצר, ב-2011 התרחש קיטון משמעותי בכניסת משקיעים לשוק הנדל"ן שמקורו בהעלאת הריבית שקבע בנק ישראל בשנה זו, בהעלאת מס רכישה ובכוונה לבטל פטורים ממס שבח במכירת דירה (למי שמחזיק במספר דירות) באותה שנה. מהנתונים עולה כי שיעור המשקיעים מכלל רוכשי הדירות למגורים בשנים 2012-2011 ירד בכ-7%-6% לעומת 2009.

המבקר סיכם את היעדר התייחסות הממשלה לסוגיית רכישת הדירות להשקעה כך: "אף שהמשקיעים יוצרים חלק ניכר מהביקושים בשוק הדיור, משרדי הבינוי והאוצר לא בחנו באופן שיטתי את ההשפעות של רכישה לצורך השקעה על שוק הדיור, וזאת כדי לקבוע מדיניות מושכלת ביחס להשפעות אלו. ציבור המשקיעים שונה במאפיינים רבים משוק רוכשי הדירות לשם מגורים. ובמשרדי הממשלה לא השכילו לבחון את ההשפעות של התנהגותו על כלל שוק הדיור".

אגפי האוצר ורשות המסים לא משתפים פעולה

מבקר המדינה חושף בדו"ח נושא שצריך להדאיג את הציבור: חוסר שיתוף פעולה בין הזרועות השונות של משרד האוצר.

כך למשל, לפי דו"ח המבקר, אגף תקציבים יזם את גיבוש חוק מיסוי מקרקעין (הגדלת היצע של דירות מגורים-הוראת שעה) והקים צוות בשיתוף רשות המסים לבחינת השפעות החקיקה וניסוחה. אך אלו לא שיתפו בצורה מלאה את מנהל הכנסות המדינה (שבאגף הכלכלן הראשי) שאמור להיות אחראי על התחום. זאת למרות שכבר ב-2013 המבקר עמד על כך שעם הקמת אגף הכלכלן הראשי החדש ראוי שמשרד האוצר יקבע את היחס שבין סמכותו ואחריותו של האגף ובין אלו של רשות המסים ואגף תקציבים.

המבקר גם מציין כי "נוהל חקיקת מסים" שטיוטה שלו הוצעה בדצמבר 2012 על ידי הכלכלן הראשי ואמור להסדיר את נושא גיבוש מדיניות מס וחקיקה במשרד האוצר, טרם הושלם ואושר ואינו מתייחס לאופן שיתוף הפעולה בין האגפים. בפגישה עם נציגי משרד מבקר המדינה ביוני 2013 מסר אגף הכלכלן הראשי כי, "טרם נוצר תהליך של שיתוף בהליך ניסוח שינויי החקיקה ובבדיקות שונות הנוגעות להשפעותיה וטרם הסתיים גיבוש הנוהל עקב חילוקי דעות עם רשות המסים. בפגישה במאי 2013 מסר הסמנכ"ל לעניינים מקצועיים ברשות המסים לנציגי משרד מבקר המדינה כי במסגרת הנוהל לא הושם דגש מספיק על הידע הנצבר ברשות שמקורו בניסיונה בתפעול מערכת גביית המס ובהיכרותה את יכולת היישום והאכיפה של הסעיפים השונים, ועל ההבדלים במידת הדחיפות שרשות המסים לעתים רואה בה את הצורך בחקיקה מסוימת, לעומת מינהל הכנסות המדינה".

חוסר השיתוף פעולה משפיע ככל הנראה גם על הפיקוח והבקרה. מבקר המדינה מצא כי אין שום הליך מסודר ומובנה של מעקב אחר התאמת סעיפי חוק בתחום מיסוי מקרקעין למצב המשק, או אחרי תוקפן של הוראות שעה לא באגף תקציבים, לא באגף הכלכלן הראשי ולא ברשות המסים.

מרשות המסים נמסר, "כפי שהשיבה למבקר, הרשות פעלה ופועלת לשיפור איכות הנתונים למרות מגבלות כוח אדם ומשאבים. בקובץ העסקאות המדובר מבוצעים מעת לעת שינויים ועדכונים דוגמת הוספת התראות על דיווחים חריגים, בדיקות לוגיות, וכדומה, זאת על מנת לשפר את איכות הדיווח ושלמותו.

שיפור משמעותי באיכות הנתונים יתבצע עם כניסתו הצפויה בתקופה הקרובה של הדיווח המקוון על עסקאות רכישת ומכירת דירת מגורים. בדיווח זה הצדדים לעסקה מדווחים לרשות המסים על כל הפרמטרים לעסקה לרבות נתוני הדירות (גודל, מס' חדרים וכו') באופן מקוון, כך שנתוני המאגר".