עשור לתמ"א 38: מכשיר לבניית דירות יוקרה במקום חיזוק מפני רעידות אדמה

עשור אחרי שאושרה תמ"א 38 לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, פחות מ־2% מהדירות הדורשות חיזוק טופלו, וגם זה כמעט רק במרכז - שם יזמים מנצלים את זכויות הבנייה כדי להוסיף דירות יוקרה לבניינים בשכונות מבוקשות. "כלכליסט" סוקר את הגלגולים הרבים שעברה התוכנית ובודק אילו אפשרויות נותרו כדי להגביר את יעילותה

אמיתי גזית 20:0530.04.15

27 מיליון שקל – זו הערכת המחיר שנותן מנכ”ל החברה לחיזוק מבנים בישראל יוסי חסון לדירה שתיבנה ברחוב ברנדיס שבצפון תל אביב. החברה מתכננת להשתמש בזכויות הבנייה שיתקבלו במסגרת תמ”א 38 לבניית דירת על גג בניין קיים ברחוב. דירה שתשתרע על פני 290 מ”ר, עם 180 מ”ר מרפסת ואופציה לבריכה. “המחיר לא כולל את הבריכה”, מדגיש חסון. "כמעט בלתי אפשרי לרכוש דירת יוקרה כזאת במרכז העיר. בניינים ותיקים ממלאים את הקרקעות בתוך תל אביב, ולכן מגדלים עם דירות ענק נבנים רק בשולי העיר. הדרך הכמעט יחידה להתגורר בסטנדרט כזה בתוך העיר היא ברכישת דירה שנבנתה בפרויקט תמ"א 38".

קראו עוד בכלכליסט:

זו דוגמה, קיצונית אמנם, למה שהפכה תמ"א 38 בעשור שחלף מאז קיבלה תוקף. היא יצאה לדרך במאי 2005 כתוכנית לאומית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, אבל היא נתפסת כתוכנית להתחדשות עירונית, ובמילים אחרות – תוכנית להשבחת נכסים. הדיירים מקבלים מעלית, חזית חדשה וחדר נוסף שבתל אביב שווה כ־800 אלף שקל, והיזמים בונים ומוכרים דירות באזורי הביקוש ובשיעורי רווחיות נאים. במלאות עשור לתוכנית, ולרגל ועידת הנדל"ן והתשתיות של "כלכליסט" שתתקיים ב־6 במאי, בחנו את הישגיה של תמ"א 38 לאור המטרות שלשמן נוסדה.

רוב הדירות מחוץ לכדאיות הכלכלית

ד"ר שוקי אמרני, מנכ"ל משרד הפנים ויו"ר המועצה הארצית לתכנון ובנייה, מסביר כי "תמ"א 38 היא תוכנית ארצית שמעודדת חיזוק מבנים בדרך של הטבות שונות הניתנות מתוך היתרי בנייה. אנחנו לא אחראים לחיזוק המבנים, רק מספקים את הפלטפורמה התכנונית". וכאן נעוצה הבעיה - הצלחת התוכנית תלויה בתמריצים כלכליים ליזמים, תמריצים שאינם יעילים בפריפריה. אמרני מספר כי כיום יש בישראל כ־800 אלף יחידות דיור הזקוקות לחיזוק, משום שנבנו לפני שנכנס לתוקף תקן בנייה לעמידות בפני רעידות אדמה ב־1980. מהנתונים החלקיים שנמסרו ממשרד הפנים עולה כי עד 2013 חוזקו 8,790 יחידות. במשרד שוקדים על איסוף נתונים לסיכום 2014, וייתכן שיימצא כי חלק מההערכות שנתנו לתקופה שעד 2013 לא היו מדויקות.

שחר זיו, BDO: "במודל של חיזוק קבלן לעולם לא ירוויח, גם אם ייתנו לו עוד חמש קומות. הפתרון המתבקש הוא שהמדינה תשקיע צילום: עמית שעל

מהנתונים עולה כי כמעט מחצית ההיתרים (4,320) לחיזוק דירות ניתנו ב־2013 בעקבות שני התיקונים שנוספו לתוכנית. בהנחה שנתוני 2014 דומים לשנה שקדמה לה, עד עתה חוזקו כ־12 אלף יחידות דיור. כלומר, במלאות עשור לתמ"א 38, חוזקו פחות מ־2% מהדירות הדורשות חיזוק.

במכון הגיאולוגי הפועל במשרד התשתיות שמורה מפה ובה מסומנים האזורים הרגישים לרעידות אדמה. לדברי ד"ר יריב חמיאל, מנהל אגף סיכונים גיאולוגיים במכון, יש אזורים שבגלל המבנה הגיאולוגי שלהם עוצמת הרעידה תורגש בהם ביתר שאת: "כל מקום שיש בו שינוי טופוגרפי קיצוני, כמו הרים או עמקים".

המפה מנוקדת בכתמים שחורים ואדומים שמייצגים אזורים רגישים. למעט כתם שחור אחד בלב תל אביב, אין בגוש דן אזורים רגישים במיוחד. לעומת זאת, כתמים מכסים רצועה ארוכה ממרגלות הכרמל דרך השפלה ועד לוד, רמלה ומערבה לכיוון רצועת עזה. אזורים מסוכנים נוספים נמצאים בעמק יזרעאל, עמק החולה, בקעת בית שאן, דרום הערבה ואילת.

לעומת זאת, מתוך 1,650 בקשות להיתרי בנייה במסגרת תמ"א 38 שהוגשו בשנים 2005–2013, כמעט מחצית (766) אושרו בתל אביב, 242 באזור המרכז, 315 בחיפה, 25 בירושלים וכ־30 באזור הדרום. טבלה המפלחת את ההיתרים לפי ערים מציגה מצב עגום. בית שאן למשל כלל לא מוזכרת בה; גם באילת, שב־1995 בניינים רבים בה ניזוקו עקב רעידת אדמה, לא חוזקו מבנים עד 2013; וגם לוד נעדרת מהטבלה, אף שלדברי ד"ר חמיאל סוג הקרקע שעליו היא בנויה גרם לה להיפגע קשות ברעידות אדמה בעבר.

"המודל הכלכלי של תמ"א 38 גורם בהכרח לכך שהאזור שהכי נתון לסיכון אינו מטופל", אומר רו"ח שחר זיו, שותף מנהל ב־BDO זיו האפט, שישתתף בוועידת הנדל"ן והתשתיות של "כלכליסט". מוטי דטלקרמר, דירקטור ומנהל בפירמה, מוסיף: "כיום, באזור שבו המחיר נמוך מ־14 אלף שקל למ"ר, המשקף מחיר של כ־1.45 מיליון לדירת 4 חדרים, לא כדאי ליזם להיכנס לפרויקט של תמ"א 38". אם מכניסים לחישוב 20% רווח שבנקים דורשים מקבלן תמורת ליווי, את עלות הבנייה וסוגיות תכנוניות הנדסיות שעלולות לייקר את הפרויקט, מעריכים זיו ודטלקרמר כי רק 130 אלף יחידות דיור מתוך ה־800 אלף מצויות במרחב של כדאיות כלכלית.

חוסר האפקטיביות של תמ”א 38 הוביל לתוספת של תיקונים במהלך השנים, תהליך ש־10 שנים אחרי שגובשה התוכנית עדיין רחוק מסיום. שינויים רגולטוריים שבוצעו בתוכנית הגדילו את רדיוס הכדאיות הכלכלית שלה – כך ב־2008 הוענק פטור ממס שבח ומס רכישה. לדברי דטלקרמר, דירות חדשות בבניינים שחוזקו במסגרת התמ"א מתומחרות בכ־5%–10% פחות מאשר דירה זהה בבניין חדש באותה שכונה. כמענה לכך נכנס ב־2010 התיקון השני לתוכנית, שמאפשר לבצע בבניינים העומדים בקריטריון לתמ"א 38 פינוי ובינוי מחדש. ב־2011 הוענק פטור מהיטל השבחה, וב־2012 נכנס התיקון השלישי שהגדיל את זכויות הבנייה ל־2.5 קומות. באוקטובר 2013 בוצע שינוי בחישוב המס, ובמקום פטור ממע"מ הוכנסו השירותים שמעניק הקבלן לדיירים לסעיף 0% מע"מ - עובדה שמאפשרת לו לשלם פחות מע"מ ולמעשה תורמת עוד כמה אלפי שקלים.

כל אלה גרמו ב־2013 לזינוק חד של כ־100% בכמות הבקשות להיתרי בנייה במסגרת תמ"א 38, מ־556 ב־2012, ל־1,059. ועדיין, אחרי כל השנים ולמרות כל השינויים, מעגל הכדאיות הכלכלית לא צפוי לחצות את גבולות גדרה־חדרה.

מחכים לתיקון מס' 4 ולממשלה חדשה

בפברואר 2015 גיבשה המועצה הארצית לתכנון ובנייה ועדה לעריכת תיקון רביעי בתוכנית, במטרה להוסיף הטבות שיגדילו את השימוש בה. אלא שבהיבט התכנוני לא נותרו עוד הטבות להציע ליזמים. אמרני מודה כי "הגענו למיצוי של היכולת להוספת זכויות בנייה למבנים ישנים". כדי להתגבר על הפער הזה הם בוחנים הצעות שונות, ובעקבות פניית הוועדה לציבור ולגופים בעלי עניין הגיעו לשולחנה כ־170 הצעות. בין היתר בוחנת המועצה לאפשר בפרויקטי תמ"א 38 עירוב שימושים: "שימושים שונים באותו תא שטח” מסביר אמרני. “למשל, במבנה מגורים אפשר להקצות שטח למסחר או לגן ילדים. אלה פתרונות שישפרו את הכדאיות הכלכלית".

שוקי אמרני, מנכ"ל משרד הפנים: "תמ”א 38 מעודדת חיזוק מבנים בדרך של הטבות שונות, אך הגענו למיצוי של היכולת להוספת זכויות בנייה על מבנים ישנים" צילום: תומי הרפז

רעיון נוסף שעלה הוא ניוד זכויות - בתמורה לחיזוק מבנה יקבל היזם זכויות בנייה בשטח אחר שבו הכדאיות הכלכלית גבוהה יותר. לדעת ד"ר אמרני, הדבר אפשרי רק בשטח של הרשות שבה בוצע הפרויקט, שכן רשויות אחרות לא יסכימו לקלוט עוד תושבים.

בימים אלה מבקשים במשרד הבינוי לקדם תוכנית לניוד זכויות, שבמסגרתה יקבלו יזמים זכויות בנייה בשטחים ציבוריים בערי פריפריה שבהן יחזקו מבנים. אלא שהמהלך תקוע משום שהממשלה עדיין פועלת ללא תקציב.

על אותו משקל מציעים מהנדסי הערים את מה שהם מכנים "ניוד זכויות וירטואלי", למעשה הקלות מס בתמורה לחיזוק מבנים בפריפריה. "אם זו תוכנית בעדיפות לאומית, אז שהממשלה תוותר על הכנסות עתידיות", מסביר יו”ר איגוד מהנדסי ערים אבנר אקרמן.

להערכת שחר זיו, הפתרון של הטבות מס יאפשר להביא את תמ"א 38 לעוד ערים במרכז אבל לא לערים מרוחקות כמו בית שאן, שבה הסבירות לנזקים מרעידת אדמה גבוהה כי "במודל של חיזוק קבלן לעולם לא ירוויח, גם אם ייתנו לו עוד חמש קומות". לטענתו, הפתרון המתבקש הוא שהמדינה "תשקיע כסף באזורי הסיכון הגיאולוגי". התקציב יכול להגיע מהכנסות המדינה מהמסים על פרויקטי תמ"א 38 במרכז. דטלקרמר מעריך כי פרויקט שבו בתחילת הדרך 16 דירות ובסופו יהיו בבניין 26 דירות, מייצר למדינה הכנסות של 3 מיליון שקל.

במטרה לעודד חיזוק מבנים באזורי סיכון הקצה משרד הבינוי 60 מיליון שקל בשנים 2014–2013 לחיזוק בניינים עם רוב לדיירי הדיור הציבורי. התקציב הספיק לחיזוק 500 יחידות דיור, אך בהיעדר תקציב מדינה ל־2015 הקופה התרוקנה. פרויקט נוסף שמחכה לממשלה החדשה הגיע מהאגף לשיקום שכונות במשרד הבינוי, שבמסגרתו העניקו מענק בסך 100–20 אלף שקל לדירה בבניין על פי מפתח שיכלול את המצב הסוציו־אקונומי של השכונה וקרבתה לאזורי הסכנה. עד עתה אושר תקציב של 42 מיליון שקל שיאפשר חיזוק של 664 יחידות דיור, ואליהן יתווספו בסוף התהליך 519 יחידות דיור. מתוכן, בנתיבות יחוזקו 160 דירות, ובנתניה ורחובות 128 בכל אחת. כ־200 יחידות דיור מפוזרות בערים בית שאן, אילת, קריית שמונה, אשקלון ואשדוד. למשרד הבינוי הגיעו בקשות נוספות לחיזוק 850 יחידות דיור, ונדרש לשם כך תקציב של 62 מיליון שקל, שאולי יגיע עם שר הבינוי החדש.