הצצה לאותיות הקטנות מאחורי פרויקט הבנייה הגדול בישראל

הסכם הגג שחתמה רשות מקרקעי ישראל עם העיר יבנה כולל מערכת של מים מטוהרים להשקיית גינות ברחבי העיר. הפרויקט כולו יעלה כ־20 מיליון שקל ויאפשר לעירייה להשתמש במי שופכין מטוהרים לצורכי גינון, וכך לחסוך כסף ומים. את המיזם הצנוע יממנו אנשים שירכשו דירות בשכונות חדשות בעיר. זוהי אנקדוטה אחת מתוך עשרות פרויקטים ברחבי המדינה שימומנו על ידי רוכשים של דירות במסגרת הסכמי הגג, שנולדו ביוזמת שר האוצר הקודם יאיר לפיד מתוך מצוקת הדיור ונועדו לאפשר בניית עשרות שכונות חדשות, תוך השקעה בהקמה ושדרוג של תשתיות בעיר (ראו מסגרת); ושתפסו תאוצה תחת שר האוצר הנוכחי משה כחלון.

כמה תקבל כל עיר ומה היא תעשה איתו? לחצו כאן

נתניה, למשל, תקבל, בין היתר, טיילת מרחפת מעל שמורת טבע, מעלות תרשיחא תקבל מימון לניקוי אגם מונפורט ובאר יעקב מקבלת כחצי מיליארד להשקעה בעיר הוותיקה. יותר מ־20 מיליארד שקל יושקעו בשדרוג וחידוש תשתיות ב־21 ערים שחתמו על הסכמי גג לבניית 200 אלף דירות. אבל עיון בהם מלמד כי ההסכמים מממנים לא רק מדרכות או תאורת רחוב בשכונות החדשות, אלא גם מחלפים, ביוב, מערכות ניקוז ופארקים שישרתו אזורים ותיקים בערים ולאו דווקא נחוצים לפרויקטים החדשים. מדובר בהשקעה דרמטית של המדינה. עיריית אופקים, שהתקציב השנתי שלה הוא כ־160 מילון שקל, תקבל במרוצת השנים יותר ממיליארד שקל לפיתוח העיר. תקציב הפיתוח של אשקלון צמח מכ־400 מילון שקל בשנה ליותר מ־700 מיליון שקל בעקבות חתימה על הסכם גג עצום לבניית 30 אלף דירות.

בשנתיים האחרונות התחולל מהפך בשימוש שעושה המדינה בכספי רשות מקרקעי ישראל (רמ"י). במקום להשתמש בהכנסות שמתקבלות מהרשות לכיסוי הלוואות, היא משקיעה את מאות מיליוני השקלים בפיתוח. הפרויקטים טובים ונחוצים, אבל רבים מהם אינם קשורים לתוכניות הבנייה באותן ערים, והם נולדו כתוצאה ממשא ומתן בין ראשי הערים לרמ"י, משרד הבינוי ומטה הדיור במשרד האוצר. משום כך הם מעוררים שאלות, כשהמרכזיות שבהן: האם הכסף, השייך לכולנו, מתחלק באופן שוויוני בין הערים? מהם הקריטריונים לבחירת הפרויקטים ומדוע יש הבדלים בהשקעה של המדינה בכל אחת מהערים שחתמו על הסכם? ומה לגבי הערים שלא חתמו על הסכם גג, האם להן לא מגיע ליהנות מהכנסות המדינה משיווק קרקעות?

בעזרת רכז משמר התכנון בחברה להגנת הטבע אסף זנזורי קיבצנו את הסכמי הגג. בשבועות האחרונים צללנו אליהם ושוחחנו עם ראשי ערים, מהנדסי עיר ופקידי משרד האוצר, רמ"י ומשרד הבינוי.

ההזדמנות הגדולה

רוב ראשי הערים בישראל מבינים שגם אם זה לא נוח להם, אין להם ברירה וכך או אחרת הם ייאלצו לקלוט אלפי תושבים. לכן הם מנצלים את ההזדמנות להזרים לערים מאות מיליוני שקלים, סכומים שלא היו מגיעים אליהם ללא הסכמי הגג.

הסכמי הגג ממומנים על ידי רוכשי הדירות. תקציב ההסכם מחולק בכמות הדירות שיבנו. התוצאה שמתקבלת היא הסכום שייגבה מכל חברת בנייה למימון ההסכם. קצב הזרמת הכסף לעירייה מותאם לקצב שיווק הדירות, למעט מקדמה בשיעור של עד 20%, המשמשת לרוב לפיתוח תשתיות הכרחיות ופתרון בעיות שבלעדיהן לא ניתן לשווק דירות.

"הסכמי הגג הם אירוע ענק", אומר גורם בכיר באחד ממשרדי הממשלה, הבקיא בפרטים. "רשויות מקומיות לא מקבלות כסף מהשלטון המרכזי מלבד מענקי איזון, חינוך, רווחה ובריאות. בהיבט הזה הסכמי הגג מאוד חריגים".

ללא הסכמי הגג רשות מקומית מתנהלת באמצעות כספי הארנונה, אגרות והיטלים שהיא גובה. כך שהסכמי הגג מאפשרים לרשויות להרים פרויקטים שהן לא היו מעזות לחלום עליהם. למשל, לאחרונה נחתם הסכם גג עם לוד, הכולל קדמי מימון של 105 מיליון שקל. רוב הסכום מיועד לעבודות בעיר הוותיקה ולא במתחמים שבהם יוקמו השכונות החדשות. בין היתר יוקצו 40 מליון שקל לשיקום תשתיות בשכונות פרדס שניר והרכבת. העיר לוד סובלת מהזנחה רבת־שנים ובמיוחד השכונות הערביות שאליהן יוזרם הכסף, כך שקשה לחלוק על נחיצות הפרויקטים האלה.

עם זאת, בשנים האחרונות הצליחה רמ"י לשווק בלוד קרקעות לבניית כ־80 דירות מדי שנה, הקצב הזה לא יספיק למימון הסכם הגג. בעיריית לוד מסבירים כי רק השקעה בחידוש העיר הוותיקה תאפשר למשוך בעתיד אלפי רוכשי דירות בשכונות החדשות. הפוטנציאל הגלום בעיר רב, היא סמוכה לתל אביב וחוצות אותה תשתיות תחבורה מרכזיות, כמו כבישים ראשיים ומסילות רכבת.

אבל הסכמים עם ערים מרוחקות יותר מעוררים ספקות כבדים. למשל, הסכם גג עם עכו לבניית 15 אלף דירות בתקציב של כ־700 מיליון שקל, הסכם לבניית 18 אלף דירות באילת והסכם לבניית 14 אלף דירות באופקים, הכולל השקעה של יותר ממיליארד שקל בעיר. האם יש ביקוש לכל כך הרבה דירות בערים אלה?

רוב התקציב בהסכמי הגג מותנה בשיווק דירות. לא משווקים, לא מקבלים כסף. כך, פרויקטים בחלק מהערים עשויים כלל לא לצאת לפועל. מחלפים לא ייבנו, הביוב לא ישודרג והטיילת שהובטחה לעולם לא תקום.

מאז שקריית ביאליק חתמה על הסכם גג ב־2014, נכשלו בה מכרזים לשיווק תשעה מתחמים ובהם בסך הכל פוטנציאל לבניית כ־1,500 דירות. יורי גמרמן, ממלא מקום מנהל אגף הנדסה ופיתוח ברמ"י והאיש שאחראי על כ־14 הסכמי הגג, אומר על כך כי "צריך לראות את שני הצדדים של המטבע. המשמעות של כישלון המכרזים זה שהשוק מתקרר. זה אחד הסימנים. עם זאת, מניסיוננו לא היו פרויקטים שלא שווקו. אולי זה לוקח כמה חודשים, אנחנו בודקים את עצמנו, מתקנים את המכרז ובסופו של דבר מצליחים".

"הפוליטיקה משפיעה"

"זה עירוב מאוד חזק בין הפוליטיקה המקומית לארצית. חד־משמעית הפוליטיקה משפיעה על ההסכם. עובדה שהעלות לכל יחידת דיור אינה שווה", אמר גורם בכיר ממשרד האוצר. סכומי העתק שמשמשים למימון הסכמי הגג לא נרשמים כסעיף בתקציב המדינה, משום שהם מגיעים מהכנסות רשות מקרקעי ישראל. למעשה, כחלון קיבל לידיו קופה שמנה שמאפשרת השקעה ברשויות המקומיות בלי לעבור את הכנסת. את המשא ומתן בין הרשות המקומית למדינה מנהלים אנשי משרד הבינוי והשיכון או רמ"י, אבל ההסכמים האלה מגיעים לוועדה שבראשה עומד אביגדור יצחקי, יד ימינו של כחלון. בסופו של דבר, יצחקי הוא זה שיכריע אם ראש עיר יקבל מימון לפרויקט שביקש.

עובדה זו מאפשרת לקדם במהירות יחסית את הפרויקטים, אך גם מעניקה לשר כוח פוליטי רב ואפשרות להיטיב עם ראשי ערים הנאמנים לו. אחת הדוגמאות הבולטות הוא הסכם חזית הים, שאינו מוגדר הסכם גג אך מתנהג בדיוק כמותו. על פי ההסכם שנחתם עם עיריית חיפה, המדינה תשווק 7,000 דירות ותממן באמצעות ההכנסות את שיקוע מסילת הרכבת, באופן שיאפשר להגיע לים בהליכה. ראש עיריית חיפה יונה יהב היה ראש מטה הבחירות במחוז צפון של מפלגת כולנו של כחלון. גמרמן אומר על כך כי "אנחנו עובדים בשטח סטרילי. לא זכור לי מקרה אחד שאיזשהו שר התערב. יש החלטות מקצועיות והם מאוד מכבדים את זה".

האם כל הערים שוות?

"כמה כסף הממשלה נותנת לדברים שחשובים פוליטית לראשי ערים וכמה לדברים שחשובים באמת — זו שאלת השאלות", כך אמר לנו בכיר באוצר.

הסיפור הבא ימחיש את כוונתו: הסכם הגג שנחתם בבאר שבע, הכולל השקעה של יותר ממיליארד שקל בתשתיות בעיר, כלל בתחילת דרכו תקציב למימון הקמת אצטדיון כדורגל. הסעיף בוטל אחרי שהובהר כי האצטדיון נחנך כחודש לפני החתימה על ההסכם.

טקס החתימה על הסכם הגג בבית שמש באפריל צילום: עמית שאבי

במרוצת הזמן המושגים תשתיות־על וחסמים התרחבו, הסכמי הגג עברו אבולוציה והתווספו עוד עשרות פרויקטים מגוונים שמשרתים תושבים ברחבי הערים, ללא קשר לתשתיות בשכונות החדשות. כך, למשל, הסכם הגג של ראשון לציון כולל השקעה בתשתיות הקשורות לקו הכחול של הרכבת הקלה, שיגיע לעיר אך לא יעבור קרוב לשכונות החדשות שייבנו במסגרת הסכם הגג. ראשי הערים טוענים כי קליטת אלפי תושבים חדשים מחייבת גם את חידושן של השכונות הוותיקות. קשה לחלוק על הטענה כי תחבורה ציבורית, טיילת או עיר חכמה ישפרו את איכות החיים בעיר, אולם מה הם הקריטריונים להשקעה באותם פרויקטים? מי קובע כמה כסף יושקע באצטדיון וכמה בעיר החכמה?

היקף ההשקעה בתשתיות שונה בין הערים. כך, למשל, מעלות תרשיחא תקבל תקציב של 234 מיליון שקל לפי חישוב של כ־40 אלף שקל לכל דירה שתשווק. לעומת זאת, לוד תקבל 2 מיליארד שקל, לפי כ־150 אלף שקל לדירה. בבית שמש ההשקעה פר דירה היא כ־80 אלף שקל ואילו בעכו 36 אלף שקל. "תשתיות־על — זה לב המשא ומתן", אמר גורם בממשלה המעורב במשא ומתן עם כמה ערים. "יש קושי אמיתי לייצר סטנדרטים. העיר הזו צריכה שני מחלפים או ארבעה? מסתכלים בתוכנית בניין עיר (תב"ע) ובודקים אם צריך מחלף או פארק. ואם מסכימים שפארק, הרשות רוצה פארק יקר. זה לב המשא ומתן".

אין מקרים דומים שבהם הועברו סכומים כאלה ללא קריטריונים ברורים. "הקריטריון הוא אם יש לי מזל, אני חולש על קרקעות פנויות ואני ראש עיר חזק", מסכם חשב במשרד ממשלתי.

ראשי ערים, מנכ"לי עיריות ומהנדסי עיר משוחחים זה עם זה, לומדים מהסכם להסכם מה אפשר לדרוש — והבקשות צומחות. אחד ההסכמים הראשונים שנחתמו היה להקמת שכונת כרמי גת בפאה הצפונית של קריית גת. ההסכם אמור היה לממן בעיקר הקמה של מחלף מעל כביש 35. שנה אחר כך קריית ביאליק קיבלה ממשרד הבינוי תקציב להקמת אצטדיון חדש ובריכה. באוקטובר 2015 נחתם הסכם עם באר שבע, שלפיו מיליארד שקל יושקעו בתשתית בעיר הוותיקה. בירת הנגב ביקשה וקיבלה ממשרד הבינוי הבטחה כי התקציב כולו יישמר גם אם יתברר שהפרויקטים שפורטו בהסכם עולים פחות. לעירייה שמורה הזכות להשתמש בעודפים כרצונה.

המורשת של כחלון

הסכמי הגג נמצאים בראש סדר העדיפויות של כחלון, שמבקש להראות ירידת מחירים לקראת הבחירות הבאות. סדר היום הזה יוצר קיפוח, משום שהוא לא מאפשר לערים נטולות עתודות קרקע ליהנות מהמיליארדים שהמדינה משקיעה. הקרקע שעליה ישווקו דירות בבית שמש או נתניה שייכת לרמ"י ובעצם לתושבי המדינה. מדוע, אם כן, להן מגיעה טיילת חדשה ולבת ים לא?

הערים הערביות, שגם ככה סובלות ממצוקה תקציבית, הן המקופחות ביותר משום שרוב השטח שעליו הן בנויות הוא בבעלות פרטית. זו אינה גזירת גורל, אלא מציאות שהמדינה יצרה על ידי שרטוט גבולות מוניציפליים. המחסור בקרקעות פנויות מעורר קשיים רבים, וכעת הוא גם שמונע מהערים הערביות ליהנות מההכנסות של רמ"י. לא רק המציאות הגיאוגרפית הוציאה אותן מהסכמי הגג, אלא גם החלטות פוליטיות. כך, למשל, בספטמבר 2016 הצהיר משרד הבינוי על מגעים לחתימה על הסכם גג לבניית 8,000 דירות על עתודת קרקע נדירה בבעלות המדינה בעיר טמרה. אלא שהשר יואב גלנט בלם את הפרויקט משום שכביש הגישה לשכונה הפריע לתושביו היהודים של היישוב מצפה אבי"ב.

"אי אפשר להתכחש לעובדה שהסכמי הגג משקפים אופטימיות", אמר בכיר באוצר. "אתה לא יכול לצפות מיזמים לעבוד כשהממשלה לא אופטימית, אי אפשר לצפות מהמדינה לא לקחת סיכון". "יש עומס אדיר על רמ"י", הוסיף גורם אחר במשרד. "גירעון ברמ"י עלול ליצור בעיה בתקציב המדינה, כי פתאום יש לך הוצאה שלא תכננת". רמ"י מוגדרת מפעל עסקי. הכנסותיה, בניכוי הוצאות, מועברות לבעלי הקרקע: המדינה, קק"ל ורשות הפיתוח. הוצאותיה לא נרשמות בתקציב המדינה, אבל אם היא תיקלע להפסד, הכסף לכיסוי הבור דווקא כן יגיע מתוך התקציב.

כל הסכם גג מנוהל כמשק סגור. ההכנסות משיווק הקרקע משמשות להשקעה בתשתיות ובפרויקטים, ורוב הכסף שמועבר לרשויות מותנה בשיווק הקרקעות. אבל כאמור, כ־10%–20% מגיעים כמקדמה על חשבון הכנסות עתידיות. חלק גדול מהסכמי הגג נחתמו עם ערים פריפריאליות, שהביקוש בהן לדירות חדשות מצומצם והצלחת השיווקים בהן מוטלת בספק. בעקבות החלטת כחלון מ־2015, רוב קרקעות המדינה משווקות בהנחה במסגרת מכרזי מחיר למשתכן. התוצאה היא שחיקה בהכנסות משיווק הקרקע ופחות כסף שנותר למימון הסכם הגג.

שני גופים חותמים על הסכמי גג: משרד הבינוי uרמ"י שבמידה רבה מתחרים ביניהם על מי יחתום על יותר הסכמים. ב־2015 ההתחייבויות לקדמי מימון של שניהם הסתכמה ב־1.2 מיליארד שקל. ב־2016 רמ"י נתנה קדמי מימון של 693 מיליון שקל ועד כה הוסיפה השנה 604 מיליון שקל. ממשרד הבינוי לא קיבלנו נתונים. כלומר, עד עתה השקיע האוצר באמצעות רמ"י 2.5 מיליארד שקל, כשהמקור התקציבי להוצאה הזו אינו ודאי.

על פי חוק, רמ"י היא הגוף שמנהל את הקרקעות של המדינה, של קק"ל ושל רשות הפיתוח ומעבירה להן מדי שנה את ההכנסות בניכוי ההוצאות. בשנתיים האחרונות העברות רמ"י למדינה נשחקו באופן דרמטי בעקבות קדמי המימון וההנחות במחיר למשתכן. בשנים 2013, 2014 ו־2015 העבירה רמ"י למדינה 681 מיליון שקל, 580 מיליון שקל ויותר מ־2 מיליארד, בהתאמה. מבדיקת "כלכליסט" עולה כי ב־2016 העבירה רק כ־150 מיליון שקל.

בדרך כלל כשכסף עובר מהממשלה, הוא עובר במערכי בקרה: ראשית הוא נרשם בתקציב המדינה וחשוף לבקרת הכנסות. אחרי שהכנסת מאשרת את הקריטריונים להעברת הכספים, החשב הכללי במשרד הרלבנטי מוודא כי ההעברות תואמות לקריטריונים. הסכמי הגג מתנהלים אחרת: הכסף עובר דרך רמ"י ואת הפיקוח עליו עושים אנשי אגף החשב הכללי באוצר, שאינם בקיאים בפרטים כמו החשבים המלווים את כל אחד מהמשרדים. "זה מעקף תקציבי אדיר", אמר גורם באוצר.

כשצריך לחלק כספים ייחודיים, יש מבחני תמיכה המבוססים על קריטריונים קבועים בחוק. במקרה של הסכמי הגג לא פורסמו המבחנים והכסף עובר בלי בקרה. במקרה רגיל, חשבי המשרד הרלבנטי בוחנים אם התקציב תואם לקריטריונים. למשל, חשב משרד החינוך יודע כמה כסף מגיע לכל רשות לבניית כיתות חדשות, על פי כמות התושבים בה ומפתחות אחרים. באחד מהסכמי הגג עלתה דרישה לתקצב תוספת של כיתות לימוד מעבר לתקצוב של משרד החינוך. באגף החשב באוצר ביקשו לעצור זאת או לפחות לקבל את אישור חשב משרד החינוך.

בעיית הבקרה מטרידה את אגף החשב הכללי באוצר ולכן הוסיפו לדו"ח הכספי לסיכום 2015 את הפסקה החריגה הבאה, שהודגשה בדו"ח: "במסגרת הסכמי הגג מועברים סכומי כסף ניכרים מהמדינה לרשויות המקומיות, דבר המצריך פיקוח על מעבר הכספים והשימוש בהם. אגף החשב הכללי פועל לשיפור הסטנדרטיזציה של ההסכמים ולעריכת ביקורות במטרה לוודא ביצוע תקין של המרכיבים הכספיים".

פתח לשחיתות

על רקע פרשות השחיתות שנחשפו בשנים האחרונות ברשויות המקומיות, כסף שמוזרם לרשויות מיד מעורר חשש למינהל לא תקין. באוצר מדגישים כי עמודים שלמים בכל הסכם מוקדשים לשמירה על הכסף. בין היתר, התקציב מוזרם לחשבון נפרד ולא לקופת הרשות המקומית, באופן שיאפשר לאוצר לבדוק כל הוצאה תקציבית.

עם זאת, לא ברור אם למשרדי הממשלה יש יכולת אמיתית לפקח על מאות פרויקטים במאות מיליוני שקלים. החשש העיקרי במקרה זה הוא דווקא מהטיית מכרזים.

פרויקטי התשתית תחת הסכמי הגג ברחבי הארץ כוללים מאות מכרזים לבחירת קבלני ביצוע באתרים מרוחקים. כל אלה עלולים להיות כר להטיות והעדפת קבלנים מסוימים על פני אחרים. גמרמן עונה על הטענה הזו: "נכון שזה לא שטח סטריל, אבל הפיקוח שלנו הדוק. אנחנו בודקים את החשבונות ודורשים שהזוכה יהיה זה שנתן את ההצעה הנמוכה. במכרזים שניהלנו אף פעם לא עלתה טענה להטיה".

מה זה בעצם הסכם גג?

הסכם גג הוא הסכם שנערך בין משרדי האוצר והשיכון והבינוי ורשות מקרקעי ישראל (רמ"י) לבין הרשויות המקומיות במטרה לבנות שכונות חדשות בערים ברחבי הארץ במהירות האפשרית. במסגרת ההסכם המדינה מתחייבת לממן הקמה של תשתיות, והרשויות המקומיות מתחייבות לספק היתרים במהירות האפשרית.

הסכמי הגג במתכונתם הנוכחית נולדו ב־2014 כשהמדינה ביקשה להתמודד עם משבר הדיור מתוך הנחה שהגדלה דרמטית של כמות הדירות החדות תגרור ירידת מחירים.

אלא שבנייה בהיקפים כאלו אינה דבר פשוט ובפניה עומדים שני חסמים משמעותיים. ראשית, בנייה של אלפי דירות מחייבת התאמה של תשתיות, במיוחד כבישים, ביוב ומים, במיוחד כשתוכניות בניין עיר (תב"ע) בחלק מעתודות הקרקע אוסרות בנייה למגורים עד להקמת תשתיות חיוניות. זה המצב ביבנה, בית שמש, ראש העין, קריית גת ואשקלון. אם התשתיות האלה לא מתוקצבות על ידי המדינה, הן לא מוקמות וכך בנייה של אלפי דירות מתעכבת. שנית, ראשי ערים אינם ששים לקלוט תושבים חדשים, בוודאי שלא בהיקפים גדולים שלהם מכוונת המדינה, וזאת מכיוון שתוספת כזו של תושבים כרוכה במתן שירותים לתושבים אשר עלותם לא מכוסה על ידי הארנונה למגורים. בנוסף, עלות פיתוח התשתיות בשכונות הענק היא אסטרונומית במונחים של רשות מקומית בינונית, וראשי הערים חוששים כי השקעת משאבים בשכונות החדשות תגרום להזנת השכונות הוותיקות.

הסכמי הגג מבקשים לפתור את שני החסמים האלו באמצעות כסף: רמ"י או משרד הבינוי והשיכון מממנים באמצעות הכסף שמתקבל משיווק הקרקעות לחברות הבנייה פרוייקטים שונים של תשתית גם בשכונות הוותיקות.