לקראת חידוש חוק הותמ"ל: אישור תכניות תוך פחות משנה לצד חשש מפגיעה בטבע

בשיתוף הררי טויסטר ושות'

 בדוח הביקורת של החברה להגנת הטבע, שפורסם באחרונה, נבחן הספק התכנית הממשלתית להאצת היצע הדירות בישראל – הותמ"ל (הוועדה הארצית לתכנון מתחמים מועדפים למגורים) בשלוש וחצי השנים שחלפו מאז קמה. מחברי הדוח מותחים ביקורת על כך כי אף שהותמ"ל מיהרה לאשר קרוב ל־100 אלף יחידות דיור בהליך מזורז, בפועל לא הוקמה עד היום ולו דירה אחת.

חוק הותמ"ל נחקק כהוראת שעה לזמן מוגבל בתקופת שר האוצר יאיר לפיד, ומטרתו המוצהרת היתה "קידום יעיל ומהיר של תכניות בנייה לדיור ביחס למתחמי קרקע, שהוכרזו על ידי הממשלה כמתחמים מועדפים לדיור, זאת במסגרת הליך תכנוני מיוחד הנותן עדיפות ברורה לפיתוח באדמות מדינה". לשם כך ניתנו לוועדה מרבית הסמכויות של המועצה הארצית לתכנון ולבנייה וכן סמכות לאשר תכניות שהוראותיהן גוברות על הוראות הקבועות בתוכניות מתאר ארציות אחרות, עם סייגים אחדים. במלים אחרות, הותמ"ל הוקמה כדי לעקוף בחסות החוק את הליכי התכנון המקובלים ואת כל ועדות התכנון – המקומית, המחוזית והארצית, וכל זאת כדי להקים יחידות דיור רבות ככל האפשר ומהר ככל האפשר. בכך הוענק לה כוח חסר תקדים וסמכויות שאין כל יכולת לערער עליהן זולת בפנייה לבית המשפט.

אתר בנייה ברעננה, השבוע צילום: אייל וקנין

מחברי הדוח, אסף זנזורי וערן בן נון, מאנשי התכנון של החברה להגנת הטבע, בחנו את השתלשלות ההליכים ומצאו כי אף שהליכי התכנון מהירים וקצרים, הרי שבסופו של דבר, "הוועדה מגלגלת את הבעיות משלב התכנון לשלב הביצוע ולא פועלת למימוש מהיר של המלאי התכנוני המאושר", נכתב בדוח. זנזורי ובן נון קובלים כאמור על קיצור הליכי התכנון ועל נטיית הוועדה לתכנן על שטחי קרקע עצומים במרחבים פתוחים בשולי הערים, אשר עלולה להוביל לפגיעה בשטחים הפתוחים. עוד טוענים בחברה להגנת הטבע כי גם הבנייה עצמה היא בצפיפות נמוכה שאינה מתאימה לבנייה עירונית וכי הנזקים שגורמת התכנית עולים על התועלת ממנה.

כחצי שנה בטרם יגיע המועד לתפוגתה של הוראת השעה – אוגוסט 2018 – ולקראת הכרעתו של שר האוצר משה כחלון אם להאריך את תוקפה בשנה נוספת, מבקשת החברה להגנת הטבע להוביל את השר למסקנה כי אין להאריך את תוקף החוק.

עם פרסום הדוח הגיב משרד האוצר על מסקנותיו בשלילה מוחלטת. "מאז הקמת הותמ"ל קוצר משך הזמן לאישור תכנית באופן משמעותי והוא עומד כיום על פחות משנה", אמרו באוצר. "מדובר בהישג חסר תקדים. 12 מתחמי הדיור ששווקו עד כה הם ניצנים ראשונים להשפעת הוועדה על שוק הדיור".

התערבות ברגל גסה או קידום מהיר של תכניות

אולם לא כולם מסכימים עם עמדה נחרצת זו. "לא נכון לשפוך את מי האמבטיה יחד עם התינוק", אומרת עו"ד אילנה בראף-שניר, שותפה בכירה במשרד עורכי הדין הררי טויסטר ושות' ומומחית לתכנון ובנייה. "מהיכרותי עם ועדות מקומיות רבות בארץ, יש כאלה שלא מעוניינות שהותמ"ל יתכנן בתחומן. הן מכירות היטב את התכנון הראוי והצרכים הציבוריים ויש להן יכולת נשיאה בתשתיות ומתן שירותים ציבוריים; הן מקצועיות, מאוזנות ויש להן אנשי מקצוע ותקציבים. התערבות ותמ"ל מבחינתן היא התערבות ברגל גסה שגורמת לפגיעה תכנונית. לכן שם תכניות שותמ"ל תאשר בניגוד לעמדה התכנונית, הציבורית והמקצועית של הוועדה המקומיות יכולה להוביל לתוצר תכנוני גרוע. לעומתן, יש ועדות מקומיות שנמצאות בקצה השני של הסקאלה: אין להן תקציבים, אין להן כישורים, אין אמצעים, אין כוח פוליטי וייתכן שהרבה תכניות נסחבות ונדונות שנים ארוכות בלי יכולת לקדמן בשל בעיות כאלה ואחרות. במקומות כאלה, דווקא טוב שהותמ"ל מקדמת את האינטרסים שלהן בכך שהיא מריצה תכניות במהירות יותר גדולה ומקדמת תכנון שגם הוועדה המקומית והמחוזית סבורות שהוא ראוי".

עו"ד בראף-שניר מודעת לבעייתיות שבתכנון מהיר וללא התנגדויות ואף מציעה פתרונות. "הליכי התכנון של הותמ"ל אמנם מהירים מאוד וממוקדי מטרה, ולא אחת הם אינם רואים את התמונה התכנונית הראויה והמלאה. בנוסף, היעדרה של ביקורת של גוף תכנוני עליון, כמו שקיים בוועדות מקומיות ומחוזיות, כדוגמת המועצה הארצית לתכון ובנייה, עלולה לגרום לכך שטעות תשורשר ותקשה לאותו גוף לראות את הטעות של עצמו. בצד זה, לותמ"ל הכוח הייחודי להקצות, לצורך מימוש התכנון, משאבים לבניית התשתיות הנדרשות. לפיכך, המסקנה אינה לבטל את הותמ"לים אלא לעשות בהם שינויים", היא אומרת.

לדברי עו"ד בראף-שניר, יש להביא גם את הותמ"ל לבקרת המועצה הארצית, אם כי בהגבלה משמעותית של זמנים כדי שלא יחול עיכוב ממושך בהליך התכנון. אבל בכך אין די. "הותמ"ל אינה מחויבת על פי חוק לשתף פעולה עם הוועדה המקומית, אם כי לעתים היא עושה זאת. לדעתי, יש לחייב בחוק שיתוף פעולה מקצועי מלא, כך שהגורמים התכנוניים המקצועיים, המכירים את הדברים מהשטח, יוכלו להיות מעורבים בצורה רצינית ומיטבית בתהליך התכנון ולא יקרה שינפנפו אותם אחר כך בדחיית התנגדויות. אם הם יהיו שותפים לתכנון מהתחלה, יהיה קשה להתעלם מהם מאוחר יותר", מסבירה עו"ד בראף-שניר.

שינוי חשוב נוסף שעו"ד בראף-שניר מציעה למניעת פגיעה בערכי טבע בשל תכנון מהיר, ואולי בלתי זהיר, הוא הפחתה מסוימת בסמכויותיה הבלעדיות של הותמ"ל והכפפתה לגוף עליון, כמו המועצה הארצית לתכנון ובנייה. "אם נקים גוף ציבורי-תכנוני, ערכאת ערעור כמו המועצה הארצית לתכנון ובנייה, שיפעל בסדר זמנים יחסית קצר כדי שבאמת יהיה אפשר לקבל החלטות סבירות ולא תוך שנתיים-שלוש, שזה לא סביר – ייפתר חלק עיקרי מהבעיות של תכנון לא ראוי ולא מיטבי, שבטוח קיים בחלק מהתכניות. כשעושים תכנון מהיר – עלולים לעשות גם טעויות", אומרת עו"ד בראף-שניר.