תמ"א 38: מה מעכב את תכנית המתאר הארצית ומימוש ההזדמנות הכלכלית?

בשיתוף מכללת אפיק

על פי גורם בכיר בפיקוד העורף בצה"ל קיימת סבירות סטטיסטית כי בעשור הקרוב תתרחש בישראל רעידת אדמה משמעותית. נכון להיום, 13 שנים לאחר אישור תכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה (תמ"א 38), מדינת ישראל עדיין אינה ערוכה לרעידות אדמה גדולה עם השלמת חיזוקם של 2.4% בלבד מהמבנים המועדים (בניינים שנבנו מתוקף היתר בנייה שהונפק עד ה-1 בינואר 1980). מטרת אוסף התקנות המאוגדות בתמ"א 38 הוא טיפול בסיכונים הנובעים מרעידות אדמה, ובתוך כך לתמרץ יזמים וחברות בנייה לפעול למען חיזוק מבנים מועדים לקריסה תמורת תוספת זכויות בנייה ומכירת יחידות הדיור שנבנו בשוק החופשי.

תוצאות רעידת האדמה בסנטיאגו, צ'ילה, פברואר 2010 צילום: אי פי אי

על פי דו"ח מרכז המחקר והמידע של הכנסת שפורסם במאי 2017, מתוך 80 אלף מבנים שנבנו לפני שנת 1980, השנה שבה הוחל תקן ישראלי 413 לרעידות אדמה במבנים חדשים, רק 1,900 מבנים עברו חיזוק, ומתוך 4,600 מבני ציבור – רק 40 חוזקו. ההערכה הנוכחית למקרה רעידת אדמה בארץ מדברת על כ-7,000 הרוגים, 8,600 פצועים קשה ובינוני, 170 אלף חסרי גג לטווח ארוך ו-290 אלף מבנים שיינזקו, כולל מבנים המאחסנים חומרים מסוכנים, בתי חולים, בתי ספר, מתקני הטפלה וכאלו המספקים תשתיות חשמל וגז. כל ערי הארץ נמצאות במרחק סכנה ריאלית מקו הבקע הסורי-אפריקאי שחלקו עובר לאורך מדינת ישראל.

כל 100-80 שנים מתרחשת באזור רעידת אדמה בעוצמה של מעל ל-7 בסולם ריכטר. הרעידה הגדולה האחרונה באזור אירעה לפני 91 שנים, בשנת 1927. בעבר נהרסו כמעט כליל ערים שלמות בארץ – צפת, ירושלים וטבריה – וגלי צונאמי שטפו את יפו ועכו. במחקר שפורסם ב-2017 על ידי הגיאולוגים רוג'ר בילהם מאוניברסיטת קולורדו ורבקה בנדיק מאוניברסיטת מונטנה התגלה כי אחת ל-32 שנים יש שנה אחת שבה מספר הרעידות החזקות בעולם מוכפל. השנה הבאה שבה כמות רעידות האדמה צפויה להיות מוכפלת היא 2018.

מה מעכב את ביצוע תמ"א 38?

אולם לכל פעולה יש תוצאה, שכן הגדלת מספר הדירות בשטח עירוני צפוף מלכתחילה עלולה לגרום למחסור במקומות חניה, בבתי ספר, באזורי מסחר ולגרום להחמרת פקקי התנועה בכבישים. כמו כן, תיתכן בעיה במתן שירותי כיבוי אש או בשירותים רפואיים. על מנת להתמודד עם בעיות אלו הוקמו תכניות התחדשות עירונית. על מנת לקדם תוכניות התחדשות עירונית ניתנות ליזמים הטבות מיסוי שונות מאלו הניתנות בפרויקטים של תמ"א 38. אחת מההטבות שלהן יחס שונה בפרויקטים עירוניים במסגרת תב"ע ופרויקטים של תמ"א 38 היא היטל השבחה. ההיטל הוא מס עירוני על הרווח שנוצר מעליית ערך נכס נדל"ני – אותה עליית ערך שנוצרת לאחר פרויקט תב"ע או פרויקט תמ"א 38.

מתן דיל, סגן ראש עיריית רחובות וממלא מקום יו"ר ועדת התכנון העירונית רחובות צילום: ראובן קופיצ'נסקי

חוקי תמ"א 38 מגדירים את תוספת זכויות הבנייה המרביות המותרות בפרויקט. על מנת לקבל את הזכויות יש להגיש בקשה לוועדה מקומית, עירונית. ניתן לקבל זכות בנייה במסגרת תמ"א 38 מבלי לשלם היטל השבחה או זכות חלקית ולשלם היטל השבחה בעבור זכויות נוספות המגיעות מתוקף תב"ע. מי שאחראי על אישור קבלת הזכויות הפטורות מתשלום – הוא אותו הגורם שיקבל את התשלום אם הזכויות לא יאושרו – העירייה, למעשה.

בניגוד אינטרסים מובנה, נוצר למעשה מצב שבו היעד המקורי – חיזוק מבנים כהכנה לקראת רעידת אדמה והצלת חיי אדם – נשכח לטובת תועלת כספית.

"רעידת אדמה בארץ היא לא שאלה של האם, אלא שאלה של מתי", אומר אלי קאופמן, מנכ"ל מכללת אפיק. "חייבים לשנות את התפיסה, גם בתל אביב המרובעת עם תכנית הרובעים, ולאפשר ליזמים להרים פה מדינה חדשה כדי שלא נגיע חלילה למצב של אלפי הרוגים וחסרי בית כשרעידת האדמה תגיע. סגן ראש עיריית רחובות (וממלא מקום יו"ר ועדת התכנון העירונית רחובות, מתן דיל; ר"ז) יזם רעיון שיכול לדרבן גם יזמים וגם קבלנים. אם חצי מהבניינים הדורשים חיזוק לא ניתנים לחיזוק בגלל בעיות של העמסה על התשתיות הקיימות – העתקת זכויות הבנייה לשטחי ציבור שיוקצו לצורך כך היא ישימה. אם בכל עיר מרחיבים את האפשרויות, אז מגדילים את היצע הדירות ואת האפשרויות ליזמים".

סגן ראש עיריית רחובות וממלא מקום יו"ר ועדת התכנון העירונית מתן דיל אמר השבוע: "המדינה מפרסמת מכרזים לבניית בנייני מגורים על קרקעות של המדינה. במסגרת זו תקצה המדינה מגרשים לצורך מימוש תמ"א 38 ותאפשר ניוד זכויות למגרשים אלו. בבניינים המחוזקים יבנו מעליות, ממ"דים, טיפול במפגעים קוסמטיים, שיפור המבואות וכדומה ללא הוספת קומות והגברת העומס על התשתיות הקיימות. התמורה לקבלן תהיה במגרש אחר שיכול לספוג את תוספת יחידות הדיור על קרקעות המדינה. הפתרון יכול להיות ממומש גם בתב"עות חדשות שם מראש יופקעו יותר שטחים כשטחים ציבוריים לטובת מימוש תמ"א 38. הרעיון הוא להוסיף לזכויות ההפקעה לצורכי שטחי ציבור סיבה נוספת – 'פיצוי מכוח תמ"א 38'".

לדברי היחידה להתחדשות עירונית במשרד הבינוי והשיכון, הדרך היחידה שבה עיריות יכולות למנוע אישור פרויקט תמ"א 38 היא במידה וקיימת תכנית התחדשות נרחבת. יש מעט עיריות שיש להן אמירה מובהקת. חגי רזניק, מנכ"ל משרד הבינוי והשיכון, התייחס גם הוא לנושא ביום עיון בנושא התחדשות עירונית ואמר: "יש פה מצב מורכב שכולל ראשי רשויות, יזמים וממשלה. חלק מראשי הערים פחות רוצים לשתף פעולה עם פרויקטים להתחדשות עירונית".

אלי קאופמן, מנכ"ל מכללת אפיק צילום: באדיבות מכללת אפיק

דוגמה לתכנית התחדשות כזו היא תכנית הרובעים בתל אביב, אחת הערים שבה קיים ריכוז גבוה של מבנים הזקוקים לחיזוק מפני רעידות אדמה. לעומת הגישה ברחובות, תגובתה של עיריית תל אביב-יפו לרעיון הניוד היא: "עיריית תל אביב אינה תומכת בניוד זכויות תמ"א. מנגנון לניוד זכויות ניתן למבנים בדרגת השימור הגבוהה ביותר, לצורך שימורם, כ-200 במספר". מתוך 814 יוזמות שהגיעו לשלב בקשת אישור לביצוע, 495 עדיין מחכות לאישור הוועדה. מדיניות העירייה הרשמית מגבילה את הזכויות הניתנות במסגרת פרויקט תמ"א לתכנית הרובעים ומקפיאה אישורים לחלקי העיר שתכנית הרובעים עדיין לא אושרה עבורם.

"בסופו של דבר, הלב של המדינה הם היזמים וגם הם צריכים להתחיל במשהו – כשמאפשרים ניוד זכויות בנייה מאפשרים לעוד יזמים להיכנס לתחום הנדל"ן", אומר קאופמן. "מגיעים אלי הרבה אנשים שרוצים להשקיע בנדל"ן ולא יכולים כי אין להם כסף. במקרה של תמ"א היזם לא צריך כסף, הוא יכול למכור את החתימות במאות אלפי שקלים – כל מה שצריך זה רק להחתים את הדיירים ולקחת קבלן מבצע. זוהי נקודת כניסה מצוינת לשוק הנדל"ן לאלו שרוצים ואין להם את המשאבים להיכנס עם הכסף שלהם. להחתים את הדיירים זה החלק הקשה. ואילו העיריות צריכות לדאוג לחיי התושבים כי רעידת אדמה תהיה פה".