מבקר המדינה: למשרד התקשורת מחסור בידע טכנולוגי ותקנות מיושנות
התקלות בסלקום ובבזק חשפו את העובדה שהמשרד אינו מסוגל לחקור, לפקח ולהורות על אמצעים למניעת קריסת שירותי התקשורת בישראל.
הפרק המוקדש למשרד התקשורת בדו"ח הנוכחי מוקדש לסקירת פעילות הפיקוח והאכיפה – המשרד, בראשותו של משה כחלון, חרת על דגלו בשנים האחרונות את מטרת שחרורו של הצרכן מכבלים חוזיים וכלכליים שבינו לבין חברות התקשורת. על מנת להשלים את הצד הפורמלי של מהלכי החקיקה בנושא, יש צורך במערך
תחום זה זוכה במשרד התקשורת להזנחה רבת שנים, שהמבקר שב ומציף בבדיקתו. בראיון שהעניק סמנכ"ל הפיקוח והאכיפה במשרד, מימון שמילה, ל"כלכליסט" ביולי 2011, כחצי שנה לאחר שנכנס לתפקידו, הוא הודה כי כתוצאה מאי עדכון סמכויות הפיקוח וסנקציות האכיפה בחוק, למשרד אין כלי הרתעה ממשיים, וכי אמצעי האכיפה המרכזי שלו הוא יצירת לחץ על החברות באמצעות פרסום המקרים שהוא בכל זאת מצליח לטפל בהם - בתקשורת.
אך נדמה שהביקורת החריפה ביותר בדו"ח המבקר מוטחת בהיעדר הידע הטכנולוגי של המשרד, האמור להסדיר ולפקח אחר החברות המתקדמות ביותר במשק בהיבט השימוש בטכנולוגיה. כזכור, בדצמבר 2010 אירעה תקלה ברשת סלקום, שהשביתה חלקים גדולים מהרשת למשך כ-12 שעות. בינואר 2011 חוותה גם בזק תקלה שמנעה מלקוחות קיום שיחות במשך כחמש שעות. במשרד התקשורת מיהרו להודיע כי נציגי המשרד יבחנו את הגורמים לתקלות, ויבדקו האם ניתן היה למנוע אותן, אך דו"ח המבקר מציג תמונה עגומה באשר ליכולתם של הגורמים הרלוונטיים במשרד התקשורת לעסוק בנושאים שכאלה, כיוון שהם אינם יודעים אפילו איזה מידע באשר למבנה רשתות התקשורת של החברות מצוי במשרד ואיזה מידע חסר.
ביקורת זו הופכת לקריטית במיוחד בתקופה הנוכחית, בעת שהמשרד טוען כי הוא מטפל ביצירת שוק סיטונאי בתשתיות התקשורת הקווית, וכי הוא עוסק גם בגיבוש פעילותו בנושא פעילות רשתות התקשורת בשעת חירום. שני נושאים אלו מצריכים ידע טכנולוגי נרחב, שמבלעדיו לא ניתן לגבש הוראות, ואף חמור מכך, לוודא כי הן מתקיימות.
התקלה בסלקום: יותר משנה חלפה, והמשרד טרם החליט מה לעשות
כחודש לאחר התקלה בסלקום מינה משרד התקשורת את מנחם תירוש, לשעבר בכיר בפרטנר, לבדיקת הנושא. תירוש הגיש את ממצאיו רק ביולי 2011, ששה חודשים לאחר שמונה, וקבע כי "לא ניתן להגיע למסקנה מה גרם לתקלה...ולא ניתן להצביע על שום ממצא שהיה מאפשר בוודאות את קיצור זמן משך התקלה". תירוש, אגב, מונה חצי שנה לאחר מכן לסמנכ"ל בפרטנר.
מבקר המדינה כותב כי משרד התקשורת אמנם מינה בודק חיצוני לבדיקת הגורמים לתקלה, אולם במקביל לא פעל כדי לבדוק אם במועד התרחשות התקלה עמדה סלקום בהוראות הדין הנוגעות לעניין, ואם פעלה לפי התוכנית ההנדסית והתקנים הנוגעים לנושא – דרישות המופיעות ברשיונה, האמורות להיות נבדקות על ידי הגוף המפקח – משרד התקשורת. המשרד אישר בתשובתו למבקר כי אכן לא ביקש מהבודק החיצוני לבחון נושאים אלו, אך באוקטובר 2011 הוגש למשרד דו"ח הכולל הן את עבודתו של הבודק החיצוני והן את בחינת עמידת החברה בהוראות רשיונה.
באותו דו"ח נקבע כי סלקום כשלה בתיקון התקלה בתוך 4 שעות מעת שהחלה, ודיווחה על התקלה למשרד באיחור – שתי הפרות לכאורה של רשיונה. המבקר מציין כי עד ינואר 2011, שנה וחודש לאחר שאירעה התקלה בסלקום, לא קיבל המשרד החלטה באשר לנקיטת פעולות כנגד החברה.
התקלה בבזק: המשרד ביקש חומרים שהיו בידיו, וגם אותם לא הבין
באשר לתקלה בבזק כותב המבקר כי בזק אמנם העבירה לאגף הפיקוח דיווח ותחקיר ראשוני עוד ביום קרות התקלה, ואף הגישה בפברואר 2011 דו"ח סופי בנושא, אך בהמשך קיבלה בזק מכתב דווקא מסמנכ"ל ההנדסה והרישוי במשרד, בו טען האחרון כי בעת שהגישה את דיווחיה לאגף הפיקוח (בראשותו של סמנכ"ל הפיקוח), לא היה בידי המשרד מידע שיאפשר לו לאמת את הסבריה, וכי המשרד ואגף הפיקוח נותרו "כסומים באפלה".
בזק טענה בפני המבקר כי לא הסתירה דבר, ואף העבירה בשנים שקדמו לתקלה חומרים רבים הנוגעים להיבטים הטכנולוגיים של הרשת שלה. למעשה, טענה בזק, מידע נוסף שהתבקשה לשלוח לאחר התקלה כבר נשלח למשרד בעבר. משרד התקשורת מסר למבקר כי לאחרונה הוקם צוות בין-אגפי לבחינת הגדרות המידע ההנדסי הנדרש מחברות התקשורת.
הטלת קנסות מידתיים: יותר מ-3.5 שנים, והנושא טרם הוסדר
רק לאחרונה התגאה המשרד כי הצליח לקדם תיקון לחוק, המאפשר לו להגביר את יכולת האכיפה שלו באמצעות יצירת מנגנון ענישה כלכלי לחברות התקשורת. החוק הנוכחי מונע מהמשרד מלקנוס את החברות בגין הפרות רשיונן, כיוון שהגדרות החוק הקשיחות מניבות קנסות בסכומים קטנים מדי או גדולים מדי ביחס לעברות. התיקון לחוק מציג מדרגות ענישה כספית המביאות בחשבון את היקף ההכנסות של החברה המפירה וחומרת העבירה, וכך יהפוך האיום בקנסות לכלי משמעותי יותר בפעילות האכיפה של המשרד.
אלא שמבקר המדינה מציין את מה שהיה ידוע עוד קודם לכן: תהליך העבודה על התיקון לחוק ארך זמן ארוך במיוחד – יותר משלוש וחצי שנים – ביולי 2008 החלה העבודה המשותפת של נציגי משרד התקשורת, בראשות המחלקה המשפטית, ונציגי אגף היועץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים. המבקר סיים את בדיקתו בספטמבר 2011, ועד אז טרם נוסח התיקון לחוק. רק בתחילת 2012 הושלם הטיפול בהצעת החוק, ובמרץ היא אושרה בקריאה ראשונה בכנסת. כעת היא נידונה בוועדת הכלכלה לקראת קריאה שניה ושלישית במליאה. לו היה התיקון לחוק מושלם במועד מוקדם יותר, יתכן שכושר ההרתעה של המשרד מול החברות היה חזק יותר. המבקר מציין כי "טענת המשרד שבמשך יותר משלוש שנים הוא פעל ללא כלי אכיפה יעיל...משקפת לדעת משרד מבקר המדינה חולשה יסודית וממשית של מערך הפיקוח".
הטיפול בתלונות צרכנים: אין סדרי עדיפויות, אין נהלים, אין כח אדם
כאשר חברות התקשורת נדרשו להתנהל באופן שקוף יותר כלפי הצרכן, להסיר חסמי מעבר בין החברות, ולנתק את הקישור בין צריכת שירותי התקשורת לרכישת מכשירים, רק טבעי היה שלמשרד התקשורת יזרמו תלונות של לקוחות שהציגו מקרים בהם כשלו לכאורה החברות במילוי אחר חלק מההוראות. הצפי התגשם, אך המבקר מציין כי טרם ובמהלך ביצוע הרפורמות לא קבעה הנהלת המשרד הנחיות ואמות מידה לפעולות הפיקוח שנועדו לבדוק את עמידת חברות התקשורת בהנחיות החדשות. לאגף הפיקוח לא הובהרו סדרי העדיפויות והנושאים המודגשים שעל האגף לטפל בהם, הסמכויות שעליו להפעיל, ושיתופי פעולה עם גורמים באגפים אחרים במשרד וגם מחוצה לו.
רק חמישה עובדים עוסקים בטיפול בתלונות הצרכנים, וכצפוי הם לא הצליחו לעמוד בעומס התלונות. כמות התלונות שהגיעה למשרד אף גרמה למנהל האגף להחליט באפריל 2011 כי תלונות שהגיעו לפני ה-1 בינואר 2011 "התיישנו" ולא יטופלו כלל, על מנת שהמשרד יתרכז בטיפול בתלונות שהגיעו רק מתחילת אותה שנה.
ביוני 2008 מינה מנכ"ל המשרד הקודם, מרדכי מרדכי, ועדה שתפקידה היה לבחון את תפקידי וסמכויות המשרד בנושאי הפיקוח והאכיפה, וזו אמורה היתה להגיש את המלצותיה באוקטובר 2008. הוועדה אמנם הכינה טיוטת המלצות, אך חדלה מעבודה בשלב מסויים מסיבות לא ברורות, ומבלי שניתנה הוראה לפיזורה בידי הנהלת המשרד. במשרד התקשורת אישרו כי לא הוגשו המלצות רשמיות, וזאת על פי החלטת המנכ"ל מרדכי "בשל אילוצים הנובעים מסדרי עדיפויות של המשרד". המנכ"ל הנוכחי, עדן בר טל, מסר למבקר המדינה כי הוא "מופתע ומצטער שנושא חשוב זה לא זכה לגמר טיפול", וציין כי בעת כהונתו כמנכ"ל פעל ככל שניתן על מנת שהמלצות הוועדה יוגשו אליו, אך הודה כי לא עמד על כך שהוועדה תעמוד בלוחות הזמנים שהוקצבו לה. המבקר מציין כי לא נמצאו מסמכים התומכים בתשובות המנכ"ל לשעבר או הנוכחי, ולפיכך לא ניתן לדעת אלו החלטות התקבלו, אם בכלל, באשר לעבודת הוועדה.
גם בהמשך, מציין המבקר, לא בוצעה פעילות יזומה לבחינת הנושא. סמנכ"ל הפיקוח והאכיפה, שכאמור נכנס לתפקידו בינואר 2011, אמנם הכין תכנית עבודה אגפית למחצית השניה של אותה שנה, אולם לטענת המבקר תוכנית שכזו אינה יכולה להחליף תכנית משרדית מרכזית של הנהלת המשרד, מתוך ראיה כוללת של סדרי עדיפויות וחלוקת משאבים.
למרות הידיעה כי יש לבחון את מבנה אגף הפיקוח והאכיפה, לאור השינויים התכופים בסוגי שירותי התקשורת והמדיה שמעניקות החברות, ופעולות האגף הקשורות לכך, רק במהלך התקופה בה ניהל מבקר המדינה את בדיקתו החלה הנהלת המשרד לקדם נושאים אלו. יצויין כי קידום הנושא החל מעט לאחר שנכנס סמנכ"ל הפיקוח והאכיפה החדש לתפקידו, בעוד שקודם לכן התנהל האגף ללא מנהל בפועל במשך יותר מחצי שנה. בדצמבר 2011 נבחר יועץ ארגוני חיצוני שמטרתו להמליץ על השינויים הדרושים במבנה האגף.
אי התאמה בין הרשיונות לתקנות, "חוסר נמרצות" בטיפול בהפרות
המבקר משרטט תמונה עגומה של יכולות הפיקוח של האגף בשנים האחרונות: חברות התקשורת הגישו למשרד בשנים 2008-2009 רק כחמישית מכלל הדו"חות שהן נדרשות להגיש על פי רשיונותיהן. בשנת 2010 חל שיפור מזערי, וכמות הדו"חות שהוגשו עלתה ל-26%. ואולם, המבקר מציין כי אגף הפיקוח והאכיפה לא מרכז נתונים וממצאים מן הדו"חות, ולא תאם את הטיפול בהם עם אגפים נוספים במשרד.
למרבה המבוכה אף התברר כי קיימת אי התאמה בין הדרישות הנגזרות מהוראות שונות – כך, למשל, בזק ו-HOT מחויבות על פי התקנות להגיש 16 דו"חות, בעוד רשיונותיהן מציינים כי עליהן להגיש 14 דו"חות בלבד. ספקיות השיחות הבינלאומיות נדרשות על פי התקנות להגיש 16 דו"חות, אך ברשיונות מצויינים 12 דו"חות בלבד. המשרד הודה כי קיימת אי התאמה, וטען כי בכוונתו לפעול להגדרה מחדש של מבנה ואופן הגשת הדו"חות. באשר לפער בין הדו"חות שהתבקשו והדו"חות שהתקבלו טען משרד התקשורת כי הדו"חות החשובים הנדרשים לצרכי פיקוח התקבלו.
משרות קריטיות, כדוגמת סגן מנהל אגף הפיקוח, ומרכז בכיר לחקירה ולמודיעין בזק (שתפקידו לחקור הונאות ברשתות התקשורת) – לא אוישו במשך תקופות ארוכות. המבקר מצא פערים גדולים בין המטלות הנדרשות מבעלי תפקידים באגף, לבין יכולתם המקצועית לבצע מטלות אלו. הטיפול בנושא תקשורת בעיתות חירום היה לקוי במיוחד – מנהל האגף טען כי לצורך טיפול בנושא יש להקים יחידה שתעסיק 20 עובדים, אך כיום מופקד על נושא זה רק אדם אחד בלבד.
המבקר מציין כי לא קיים נוהל של תיעוד הנחיות והחלטות שמקבלים אנשי אגף הפיקוח. במשרד טענו כי ההנחיות והמדדים שלפיהם פעולות האגף נבחנות מועברים לעיתים בעל פה, אך מסר למבקר כי השנה יחל אגף הפיקוח והאכיפה בהכנת מסמכים ונהלים שישמשו כ"תורת הפיקוח והאכיפה" של המשרד. במאי 2011 פנה שמילה להנהלת המשרד והסביר כי התקנות שעל פיו פועל האגף נוסחו בשנת 1986, בעת שבזק היתה ספקית התקשורת היחידה.
אי-עדכון התקנות, טען שמילה, פוגע ביכולת האגף לבצע פעולות פיקוח בקרב חברות נוספות, ובהקשר לשירותי תקשורת שנוספו מאז. בשנת 2004 אמנם החל משרד התקשורת לבחון את הנושא, וגם לאחר פנייתו של שמילה נטען כי בכירים במשרד הודו כי יש חשיבות רבה להתאמת התקנות, אולם בפועל לא הושלם הנושא עד לסיום עבודת המבקר בספטמבר 2011. ממשרד התקשורת נמסר למבקר כי הנושא מטופל, בין השאר מול משרד המשפטים.
דוגמה לאיטיות הטיפול בתלונות ניתן למצוא בדיווח המבקר על עשרות תלונות מצד לקוחות של אחת מחברות הסלולר, שהגיעו למשרד וטענו כי החברה דורשת מלקוחות המבקשים להתנתק ממנה להתייצב במרכז שירות על מנת לעשות כן, בניגוד להוראות המשרד המאפשרות ניתוק באמצעות משלוח פקס או דואר אלקטרוני. במשך שנתיים קיבל המשרד תלונות שכאלה, נזף בחברה, אך התלונות המשיכו להגיע. בכל פעם שנדרשה לענין טענה החברה כי מדובר במקרים נקודתיים וחריגים, אך המשך הגעת התלונות לא גרם למשרד לפעול בנחרצות רבה יותר. רק כשנתיים וחצי מאז שהחלו התלונות להגיע טרח המשרד לאיים על החברה כי יקנוס אותה.
דוגמה נוספת להשתהות בטיפול, שמסמסה מה שנדמה היה בשעתו כהפרה מהותית, ניתן למצוא בסיפור הבא המופיע בדו"ח המבקר: במהלך 2008 שכר המשרד חוקר פרטי שגילה כי אחת מחברות התקשורת המחוייבות בהפרדה מבנית בין החברות הבנות שלהן (בזק או HOT) העבירה מידע מסחרי בין החברות ובכך הפרה לכאורה את חובת ההפרדה המבנית. למרות שהמשרד הודיע לחברה כי בכוונתו לקנוס אותה ב-15 מיליון שקלים, עד היום לא הושלם המהלך, והיעדר התיעוד של פעולות המשרד בנידון מקשה על מציאת הסיבה לעיכוב. המנכ"ל הנוכחי מסר למבקר כי החליט שלא לקנוס את החברה כיוון שלא הוכח דפוס התנהגות חוזרת בנושא, ומכיוון שחלף זמן רב ממועד המקרה ועד שהנושא הגיע להכרעתו.
תגובת משרד התקשורת
ממשרד התקשורת נמסר כי ילמדו את דו"ח המבקר ויפעל ליישומו. "חשוב לציין כי ברובם של הנושאים שהועלו בדו"ח, המשרד כבר החל בשלב מוקדם יותר, בטיפול בסוגיות", נמסר ממשרד התקשורת.
"לעניין התקלה בחברת סלקום, המשרד החל בבחינת התקלה מייד עם קבלת הידיעה. בשל חשיבות הנושא, מינה המשרד מומחה חיצוני לבחינת המקרה ומשמעויותיו, ובמקביל, הונחתה "סלקום" לבצע בדיקות במעבדות בארץ ובחו"ל על מנת לאתר את סיבת התקלה.
יתרה מכך, המשרד החל בבחינה רוחבית של התוכניות ההנדסיות של כלל חברות התקשורת , יחד עם רשות החירום הלאומית , באמצעות בדיקה רוחבית של יתירות ושרידות הרשתות של החברות המרכזיות בארץ ובמגמה למנוע הישנות תופעות דומות בעתיד", נמסר ממשרד התקשורת.
