אוצר החינוך

4,700 האנשים שאחראים לכל זה הם עובדיה של החברה הפרטית מרמנת, שמקפידה להישאר מאחורי הקלעים ונחשפת לראשונה ב"מוסף כלכליסט". בהתמדה ובעקביות נהפכה מרמנת לחברה שהיקף ההתקשרות שלה עם משרד החינוך רק בשנתיים האחרונות מסתכם ביותר מחצי מיליארד שקל. 527,238,490 שקל, ליתר דיוק. הכסף הזה יצא מכיסם של משלמי המסים, עבר דרך משרד החינוך ועוכל בידי מרמנת, עד שחלקו נחת לבסוף בכיסם של בעלי החברה כדיבידנד.

למרות היקף הפעילות העצום של מרמנת, איש במשרד החינוך או באוצר לא עצר לבדוק אם הוצאת כל הפרויקטים האלה לאאוטסורסינג אכן חוסכת כסף למדינה. יתרה מזאת: משרד החינוך לא תמיד מפקח כהלכה על הפעילות שהועברה לידי מרמנת וחברות אחרות, כפי שחשף מבקר המדינה, ובפועל היא מתנהלת כפעילות מופרטת. נדמה שבשורה התחתונה, המניע היחיד להפרטה הוא הרצון של משרד האוצר, שהופך לכורח עבור יתר המשרדים, פשוט להעסיק כמה שפחות עובדי מדינה.

מרמנת היא משרד החינוך שמעולם לא שמעתם עליו צילום: שאטרסטוק

ההתמחות: זכייה בכמה שיותר מכרזים

מרמנת נולדה ב־1994 כחברה שמספקת שירותי ייעוץ, לוגיסטיקה ואדמיניסטרציה בעיקר עבור המגזר הציבורי. היא נמצאת בבעלות משותפת (50% כל אחת) של אמנת ומרטנס־הופמן אחזקות בע"מ. החברות הללו העניקו למרמנת גם את שמה, שילוב של מרטנס־הופמן ואמנת.

הקפיצה הגדולה של מרמנת, התרחבות הפעילות שלה, החלה ברגע שזיהתה את משרד החינוך כלקוח מבטיח. לאורך העשור החולף כל מכרז שבו זכתה אִפשר למרמנת להתמקצע לקראת המכרז הבא, ותרם להפיכת החברה למכוונת מטרה. היא אפילו הקימה מחלקה ייעודית למכרזים, שמתמחה בהגשת הצעות מדויקות ומנצחות. מבחינת חברות המתמודדות על מכרזים זאת שיטת פעולה הגיונית, אבל היא גם בונה כוח אדיר, ויש מי שטוען שבכך מגבירה את התלות של המדינה בקבוצה מצומצמת של חברות (ראו בהמשך).

נוסף על ההתמקצעות תרמה לבניית הכוח של מרמנת תפנית לא צפויה בעלילה. החברה היתה מועמדת להנפקה בבורסה לפי שווי של כ־65 מיליון שקל לקראת סוף שנת 2000. אבל הסימנים הראשונים להתפוצצות בועת ההייטק הובילו לגניזת ההנפקה. "בדיעבד אנחנו שמחים על זה, כי מאז חלו התפתחויות רבות וערכה עלה", אמר בעבר אברהם אסף, מבעלי אמנת, ובהמשך הודה כי הנפקה של מרמנת עדיין על הפרק.

אברהם אסף, יו"ר אמנת, מבעלי מרמנת. מתכנן הנפקה צילום: דימיטרי שבצ'נקו

כדי להבין את היקף "ההתפתחויות הרבות" מספיק להסתכל על המספרים: ב־2001 העסיקה מרמנת 600 עובדים והכנסותיה היו כ־77 מיליון שקל. ב־2011 היא העסיקה כמעט 5,000 עובדים, והכנסותיה מוערכות ביותר מ־100 מיליון שקל. הרווח שלה לפני מס ב־2011 הסתכם ב־5.8 מיליון שקל, ומתוכו בעלי השליטה בחברה־האם אמנת משכו כדיבידנד 4.5 מיליון שקל.

מרמנת נותנת שירותי אאוטסורסינג גם למשרדי הבריאות, התמ"ת, התרבות והספורט וביטחון הפנים, לחשב הכללי ואפילו לרשות המים - בהיקף של 12 מיליון שקל. אבל מנוע הפעילות העיקרי שלה הוא כאמור העבודה מול משרד החינוך, כמעט על כל אגפיו ומחלקותיו. ומרמנת היא השחקנית המרכזית במכרזים של המשרד. לשם השוואה, בשעה שהיקף ההתקשרות של מרמנת עם משרד החינוך בשנתיים האחרונות היה חצי מיליארד שקל, ההתקשרות של המתחרה המרכזית שלה טלדור עם המשרד הסתכמה ב־76 מיליון שקל.

משרדי מרמנת בתל אביב צילום: אוראל כהן

הכסף מהמדינה: מממן בעיקר את המנגנון

מה מרמנת עושה, בעצם? בחברה לא מדברים על הפרטה, אלא על "מתן פתרונות". על "הקמת מינהלות לפרויקטים, תפעול מוקדי מידע ותמיכה טלפונית ומוקדי איסוף טפסים, הזנת נתונים ועיבודם, הענקת שירותי ניהול אדמיניסטרטיבי ופיקוח ובקרה, ארגון כנסים וניהול מערך תשלומים", לפי הדו"ח השנתי של אמנת ל־2011. הם מתעקשים שהם לא נוגעים בליבת הפעילות של משרד החינוך, ובכל זאת, הם מעורבים בכמה עניינים מהותיים. למשל, בשיעורי העשרה באמנות, מוזיקה ותחומים נוספים, במסגרת יום הלימודים, דרך תוכנית קרב. כן, גם מפעילויות כאלה משרד החינוך מתפרק, ומוציא אותן לידי חברה פרטית.

במרמנת מסבירים שהם פשוט עושים את כל הדברים האלה באופן יעיל יותר ממשרד החינוך. אליעזר שמואלי, איש חינוך ותיק ורב־פעלים ולשעבר מנכ"ל משרד החינוך, לא משתכנע. "משרד החינוך נמצא בעיצומו של תהליך להפרטת המון שירותים שבעבר מומנו ובוצעו במשרד", הוא אומר. "המשרד ניסה לחסוך כסף והעביר שירותים לגופים פרטיים, אבל הותיר על כנם את כל האגפים והמחלקות בתוך המשרד, כך שיש כאן כפילות. אם הכסף שהולך למרמנת היה ניתן לעובדי מדינה, אני יכול לערוב לך, מתוך ניסיון של 40 שנה במערכת החינוך ובניהול גופים חינוכיים וציבוריים, שהסכום הזה היה קטן יותר. חד־משמעית אין כאן יעילות כלכלית, אלא רק ניסיון להוריד כאב ראש מהשירות הציבורי. אבל עובדי מדינה הם עובדי מדינה והם צריכים לעשות את תפקידם. מדברים היום על זה שצריך לקצץ בקופה הציבורית, אז הנה, היה אפשר לחסוך הרבה כסף אם היו מחזירים את ההפרטה הזאת לאחור".

דגן־בוזגלו. "אין שום סיבה שיהיה רווח בפעולות שמשולמות מכספי מסים. העלות צריכה להיות העלות"

גם אם יוצאים מנקודת הנחה שמרמנת יעילה במיוחד, עדיין מדובר בחברה למטרות רווח. "אם מתפעלים שירותים ממשלתיים, אפילו רק שירותים לוגיסטיים ולא פדגוגיים, באמצעות חברות למטרות רווח, זה אומר שיש רווח בפעולות מינהליות שמשולמות מכספי מסים, ואין סיבה שיהיה בהן רווח. העלות צריכה להיות העלות, נקודה", אומרת עו"ד נוגה דגן־בוזגלו ממרכז אדוה. "אם מרמנת מרוויחה מיליונים ממה שהממשלה יכולה לעשות בעצמה זה אומר אחד משניים: או שזה עולה לנו יותר מהעלות אם הממשלה היתה עושה זאת, או שהרווח מגיע על גבו של מישהו אחר, למשל העובדים".

בנובמבר 2010 פרסמה דגן־בוזגלו דו"ח מקיף, ראשון מסוגו, על תהליכי ההפרטה במערכת החינוך. בין השאר היא תיארה כיצד מרמנת ומתחרותיה משתלטות על עוד ועוד פעילויות של משרד החינוך. זה לא מיקור חוץ, קבעה, זה פשוט מסחור של פעילות המשרד. לדוגמה, בתוכניות החומש במגזר הערבי, שנועדו לצמצם פערים בחינוך תוך אפליה מתקנת והופרטו מחשש שהתקציבים שיועברו לרשויות במגזר הערבי לא יגיעו ליעדם. מרמנת ושתי זכייניות נוספות קיבלו את הפרויקט, אבל דגן־בוגזלו מצאה כי חלק ניכר מתקציב משרד החינוך שמוקצה לעניין מממן בעצם את המנגנון שלהן. לא את מהות הפרויקט, את ייעודו, אלא את עצם הפעלתו. כך, למשל, מתוך 800 שעות שמוקצות לאחד מבתי הספר בתוכנית, כמעט 20% משמשות בפועל להוצאות תפעול.

"כל תקציב לא מנוצל נשאר בכיס של החברות, בזמן שאם זה היה בידי המדינה תקציבים לא מנוצלים היו מושקעים במטרות ציבוריות אחרות. המדינה הרי משלמת לפי מכרז ולא לפי פעולה, בעיקר כשמדובר בלוגיסטיקה. מי מטעם המדינה בודק שהחברות אכן הוציאו הכל ולא נשארו עם רווחים עודפים?", אומרת דגן־בוזגלו.

לדעתה, שיטת העברת הפעילות של המשרד למכרזים מזמן סטתה מהמטרה הראשונית שלה, ייעול. לראיה היא מביאה את העובדה שרק מספר מצומצם של חברות זוכות ברוב המכרזים. "מרגע שחברה כמו מרמנת נכנסת לתחום אתה תראה אותה בעוד ועוד מכרזים, כי זה עובד בשיטת הרגל בדלת. התנאים במכרזים הם לרוב גודל מסוים וניסיון מסוים, ולכן ככל שחברה זוכה יותר היא מגדילה את הסיכוי שלה לזכות בעוד מכרזים. כך אחת הסיבות למכרזים למעשה מתפוגגת. אם יש רק שלוש חברות גדולות שזוכות באופן קבוע, זאת לא תחרות אמיתית", היא אומרת.

התוצאה היא תלות גוברת והולכת של משרד החינוך במרמנת ובטלדור, ושחיקה בתנאי ההעסקה של עובדים. "אלה חברות שמאמינות שייעול משמעותו בהכרח צמצום כוח העבודה והוזלתו. תמיד תמצא שם קבוצה גדולה מאוד של עובדים בשכר נמוך מאוד, וקבוצה מצומצמת של מנהלים בשכר גבוה, ומעליהם בעלי שליטה שמושכים דיבידנדים".

השכר: מיליונים למנכ"לית, השאר עובדי קבלן

ליפשיץ. "זכייה במכרזים היא מאבק כל פעם מחדש. אנחנו מפסידים ונפסלים כמו כולם" צילום: איציק בירן

עיון בדו"ח השנתי של החברה־האם אמנת מגלה שהקביעה של דגן־בוזגלו נכונה - מנכ"לית מרמנת חנה ליפשיץ מרוויחה לא רע מתהליך ההפרטה של משרד החינוך. ב־2011 עמדה עלות שכרה של ליפשיץ על 1.7 מיליון שקל, והיא מורכבת משכר ברוטו של 72 אלף שקל בחודש ובונוס שנתי של 853 אלף שקל. נוסחת הבונוס של ליפשיץ, שעומדת בראש החברה מאז 2006, בנויה כך: הדירקטוריון קובע יעד כלשהו של רווח שנתי, ואם בפועל ליפשיץ משיגה רווח גבוה יותר, היא זכאית ל־3% מהמיליון הראשון, 4% מהמיליון השני, 5% מהמיליון השלישי, 6% מהמיליון הרביעי ואילך. לנוכח הנוסחה הזאת והבונוס הידוע, אפשר להעריך כי הרווח של מרמנת בפועל היה גבוה ביותר מ־2 מיליון שקל מהיעד שהציב הדירקטוריון.

יתר העובדים במרמנת, ובעיקר המדריכים בקרן קרב, נאלצים להסתפק בשכר של 40-30 שקל בשעה. המדריכים האלה הם חלק הארי של עובדי מרמנת, ובפועל הם עובדי קבלן. כדי להתרשם מתנאי העסקתם אפשר להעמיק בתביעה נגד מרמנת שהגישו 94 מהם באמצעות ארגון כוח לעובדים, שגם מנסה לסייע להם בהקמת ועד עובדים. אחד הנספחים לתביעה הוא מכתבה של המפעילה הארצית של התוכנית לאחד העובדים, ובו נכתב: "תוכנית קרב העובדת ברחבי הארץ מופעלת באמצעות חברה שזכתה במכרז. בחמש השנים האחרונות החברה היא מרמנת, המסיימת בסוף השנה את תקופת המכרז. אי לכך, תמצא במצורף לתלוש השכר מכתב הפסקת עבודה ולא יציאה לחופשה ללא תשלום, כפי שהיה נהוג בשנים האחרונות". כמה שורות פורמליות שחושפות את עומק הקשר הכל כך בעייתי בין משרד ממשלתי, מכרזים חיצוניים, חברות למטרות רווח ועובדים משוללי זכויות. בסופו של דבר מרמנת זכתה שוב במכרז, ואז החזירה אותם לעבודה רק לאחר שחתמו על מסמך שבו הם מוותרים על כל אפשרות לתביעה עתידית, לטענתם בניגוד לחוק. כעת הם תובעים פיצויי פיטורים של כ־1.5 מיליון שקל וכסף נוסף על הלנת פיצויי פיטורים, והמשפט יחל ב־2013.

נפלאות האאוטסורסינג: בלי שליטה, בלי פיקוח

מעבר לכל זה, נדמה שהבעיה המהותית ביותר בהפרטה נוגעת לרגע שבו הגוף הממשלתי מאבד שליטה על הפעילות שהוציא החוצה. על פי ד"ר ניר מיכאלי, ראש החוג לחינוך בסמינר הקיבוצים שחוקר את ההפרטה במערכת החינוך, ייתכן שההפרטה היתה יעילה אם הפיקוח של משרד החינוך היה טוב יותר. "הבעיה היא שברוב הנושאים הפיקוח לא מצליח להיות הדוק. במקרים רבים גם העלות של הפיקוח לא נלקחת בחשבון לפני המכרז, מה שלעתים גורם לכך שההפרטה יקרה יותר מהפעלה פנימית". לדבריו, "האינטרס של הגוף הפרטי הוא להוזיל עלויות, בין אם על ידי פגיעה באיכות המוצר ובין אם בהכשרות לא מספיקות של העובדים. כשהפיקוח לא טוב מספיק, השירות הפרטי פחות טוב, גם אם הוא זול יותר. מרמנת לא אשמים, אלה משרדי הממשלה שלא בסדר".

סוגיית הארוחות לתלמידים היא דוגמה מובהקת לטענה שלו. מאז 2007 מרמנת היא הקבלן המרכזי של משרד החינוך לבקרה ופיקוח על החברות שמספקות ארוחות חמות ביום לימודים ארוך. ואיך היא מפקחת על האוכל? בטלפון. לפי דו"ח של מרכז מחקר ומידע של הכנסת מ־2011, 62% מהבקרה של מרמנת ב־2010 היתה טלפונית. עו"ד דגן־בוזגלו מספרת שהאחראי על הנושא במשרד החינוך חיים הלפרין הסביר פעם כי החברה מתקשרת לבתי הספר ושואלת אם הם מרוצים מהמנות החמות שחולקו לילדים. יתר הביקורת נעשית בשטח וכוללת דגימת מזון. מי שקבע את השיטה המשונה הזאת, אגב, הוא משרד החינוך עצמו. כחלק מהליך הבדיקה הזה, מרמנת לא מבקרת במפעלי הייצור.

"נמצא כי משרד החינוך לא עומד על כך שתבוצע בקרה על כל תהליך ייצור המזון, הובלתו וחלוקתו, אף שהוא דרש זאת במכרז. חברת הבקרה אינה מפעילה בקרה בכל שרשרת הכנת המזון, אלא רק לאחר שהמזון נשלח מהספק, ולעתים אינה בודקת את דגימות המזון", כתב מבקר המדינה בדו"ח מ־2009, ומסביר שהבעיה נובעת ממחלוקת בין קרן רש"י, מפעילת מפעל ההזנה, למשרד החינוך. עוד דוגמה לתסבוכת שמזמינה חלוקת המשימות של משרד החינוך בין שלל גופים וההתנערות שלו מפיקוח על תחומי אחריותו.

את עומק הקושי של משרד החינוך לעקוב אחר הפעילויות היוצאות לאאוטסורסינג אפשר להבין היטב דרך הדוגמה של קרן קרב. לימודי ההעשרה במסגרת קרב הם הפעילות הגדולה ביותר שמרמנת מתפעלת עבור משרד החינוך, והם ניתנים ל־267 אלף תלמידים ב־124 רשויות. כשהתוכנית גדלה, המבנה הניהולי שלה נהפך לתלת־שכבתי - האחריות היא של משרד החינוך, אך יש לתוכנית הנהלה משלה במסגרת עמותה ייעודית, והיא מפעילה את הקבלן, שמפעיל את התוכנית הלכה למעשה. בשמונה השנים האחרונות מרמנת היא הקבלן הזה: היא מגייסת את העובדים ומעסיקה אותם, מנהלת את הכסף, מתקשרת עם ספקי משנה, מנהלת את הקשר עם הרשויות המקומיות, אחראית להערכה וגם למערך הפדגוגי.

איך זה עובד? דו"ח מבקר המדינה שהתפרסם לפני חודשיים מספק הצצה נדירה אל הקרביים של קרב ומגלה כי משרד החינוך לא מקפיד על פיקוח אפקטיבי על התוכנית. וכשאין פיקוח על הפעילות המרכזית שמשרד החינוך מנהל דרך מרמנת, אולי אפשר להסיק מכך משהו על כל אופן ההתנהלות שלו מול החברה.

לפי הדו"ח, משרד החינוך העביר למרמנת מאגרי נתונים הנדרשים להפעלת התוכנית ומאז אינו יכול לגשת לנתונים ולהתעדכן בעובדות, למשל על היקף הפעילות בכל בית ספר. "המשרד העביר למעשה לגורם פרטי את הסמכות לנהל את התוכנית", כתב המבקר. "כדי לעשות זאת כהלכה היה עליו להפעיל פיקוח אפקטיבי על פעילות הגורם הפרטי. אולם התברר כי לא היה בידי המשרד מידע הכרחי לשם פיקוח, ולו בסיסי, על תוכנית קרב". או במילים אחרות: 200 מיליון שקל מגלגלת התוכנית בשנה, אבל למשרד החינוך בעצם אין מושג מה הולך שם. המשרד לא מקבל דיווחים שוטפים הנוגעים למימון התוכנית, לא ביצע במשך 20 שנה שום הערכה אמיתית של פעילות, וכשכבר החליט לבצע כזאת גילה שחסר לו יותר מדי מידע בשביל לעשות זאת. תחת זאת, מרמנת מקבלת ממשרד החינוך יותר ממיליון שקל לביצוע הערכה שוטפת של התוכנית בשביל לבדוק את האפקטיביות שלה, אלא שדו"חות ההערכה לא מועברים למשרד החינוך אלא רק לפי דרישה, ומשרד החינוך אפילו לא קובע את הנושאים שמרמנת מעריכה; מרמנת עצמה קובעת אותם.

גם בכל הנוגע לנסיעות של תלמידי תיכון לפולין מצא המבקר, בדו"ח מ־2011, בעיות קשות, והתריע על כך שמשרד החינוך לא מקבל ממרמנת נתונים המאפשרים לו לדעת כמה תלמידים מבתי ספר שונים טסים לפולין לאורך השנים, כמה מהם נערים מעוטי יכולת, ואפילו כמה ההורים משלמים. כביכול, אלה רק נתונים, אבל בפועל מדובר באובדן שליטה, בקריסת רעיון הפיקוח והבקרה. כך נראית ההפרטה מבפנים.

"אנחנו יעילים, הלקוח מרוצה, העובדים נשארים"

אבל זאת לא הפרטה, מתעקשת מנכ"לית מרמנת חנה ליפשיץ. "מיקור חוץ, בשונה מהפרטה, פירושו שהמדינה קובעת את המדיניות, הקריטריונים, תנאי ההעסקה, מדדי השירות וזמני התגובה, ומשלמת על פי יחידת תפוקה", היא אומרת. "אנחנו חברה מבצעת בלבד ואין לנו שום שיקול דעת בנושאים שבליבת הפעילות שעליה אחראי המשרד. מיקור חוץ זה רק לייעל את השירות. בשביל להזיז דברים מהרגע להרגע נוח יותר לעבוד עם גופים פרטיים".

ליפשיץ מבהירה שמרמנת עומדת בקריטריונים שקבע משרד החינוך עצמו. כך שאם יש בעיה היא במשרד, לא בהתנהלות של מרמנת. ובכל זאת, אני שואל, אתם אלה שזוכים שוב ושוב במכרזים, מה שמעורר חשש שזה בא על חשבון העובדים. "אנחנו אטרקטיביים במחיר ללקוחות שלנו ועושים את הפרויקטים שלהם לשביעות רצונם. בכל ההצעות שלנו במכרזים, כמו גם בתפעול השוטף, אנחנו שמים דגש על זכויות עובדים, הן כמדיניות החברה והן על בסיס דרישה חד־משמעית המוכתבת על ידי המשרדים. זכייה במכרזים היא מאבק בכל פעם מחדש. יש לנו מתחרים שזוכים לא פחות מאיתנו. אנחנו זוכים כמו כולם, מפסידים כמו כולם, נפסלים כמו כולם", היא אומרת ומסרבת לפרט.

העובדים שלכם משתכרים שכר מינימום בזמן שאת מרוויחה הרבה יותר.

"השכר של מדריכים, מהנדסים, מתכנתים, רכזי שטח, עובדים סוציאליים ומנהלים בפרויקטים שלנו גבוה מהשכר של עמיתיהם בשירות המדינה. אם החברה סוגרת פרויקט או מפסידה במכרז נעשה מאמץ לשלב עובדים בפרויקטים אחרים. הוותק הממוצע בחברה הוא עשר שנים, מה שמעיד על הצלחת המגמה. יש להם זכויות סוציאליות מלאות. הם מקבלים יותר הבראה מעובד של מרמנת. זה נכון שבקיץ לא מקבלים כסף, אבל בקיץ הפרויקט סגור, למה שישלמו? ונכון שאין להם קביעות, אבל גם לי אין. כדי לזכות במכרזים צריך להיות יעילים ושכר הוא חלק חשוב בזה. השכר אצלנו לא בשמים, אבל אנשים משתכרים בכבוד ויש תמיכה בעובדים. כסף זה לא תמיד הדבר הכי חשוב בארגון".

ממשרד החינוך נמסר: "מאחר שלמשרד אין תקנים לאיוש כוח אדם לביצוע פעילויות מסוימות בידי עובדיו, פעילויות אלו מוצעות לביצוע בידי גופים חיצוניים. המשרד מקיים פיקוח ובקרה על הגופים האלה, הן על אופן מתן השירות והן בקרה כספית. במקרים שבהם התגלה כי הפיקוח לא היה מיטבי, המשרד פעל לתקן את הליקויים. המשרד מפרסם מכרזים תוך הקפדה על עקרון השוויון, וכל מכרז הוא תחרות חדשה, ולא אחת המשרד אינו מנצל אופציות להארכת התקשרות ומפרסם מכרזים חדשים משום שאינו מרוצה מהשירות. בשיטה הזאת המשרד אינו מפתח תלות בספק אחד".