ראיון "כלכליסט" - ששינסקי: "המדינה זכאית לתמלוגים לא רק על הגז"
פרופ' איתן ששינסקי, שעמד בראש ועדה שעיצבה מחדש את חלוקת ההכנסות בין המדינה ליזמים בתחום הגז והנפט, סבור שצריך לעשות לחצץ, למים המינרליים ולפוספטים את מה שעשו לגז: "מדובר בסכומים גדולים מאוד. המדינה זכאית לרנטה כלכלית עבור המשאב. מי עדן, עין גדי ונביעות, למשל, מוכרות שתייה במאות אחוזים מעל מה שהן משלמות על משאב הטבע
קשה לומר שצפוי בקרוב שינוי במדיניות גביית התמלוגים מחברות שעושות שימוש במשאבי הטבע של המדינה - אך אתמול נעשה צעד נוסף בדרך לשינוי שכזה בתחום הגז הטבעי. בפסק דין עקרוני החליט בית המשפט העליון לדחות ארבע עתירות שהגישו יזמי הגז הטבעי נגד חוק ששינסקי שאושר בכנסת במרץ אשתקד. חוק זה קבע העלאה הדרגתית של גובה המסים על הרווחים העודפים של היזמים.
אלא שאם להישען על דבריו של פרופ' איתן ששינסקי, מי שעמד בראש הוועדה האחראית להמלצות שהפכו לחוק בתחום הגז הטבעי, הרי שאסור למדינה לעצור בתחום זה בלבד. בשיחה עם "כלכליסט" הוא אמר אתמול כי הגיע הזמן לבחון מחדש את מתווה רווחי המדינה מכלל משאבי הטבע. "ההיגד העקרוני הוא שבשל בעלותה על משאב הטבע, המדינה זכאית לרווחים העודפים עליו", הוא אומר. "נכון, המשקיעים צריכים לקבל תמורה על השקעתם, אבל המדינה זכאית לרנטה כלכלית עבור הפקת המשאב, כולל מחצבים ומים מינרליים. אין שום סיבה להחיל את זה רק על הגז".
פרופ' איתן ששינסקי צילום:דימיטרי שבצ'נקו
ועדת ששינסקי השאירה את שיעור התמלוגים בתחום הגז הטבעי על כנו - 12.5%. הסיבה לכך היתה החשש מהשפעה שלילית של העלאת תמלוגים על פיתוחם של שדות גז בעלי רמת רווחיות נמוכה יחסית, כמו גם ההשפעה על רווחיות המאגרים תחת תנאי שוק משתנים. השינוי הגדול במדיניות הגבייה, שעליו יצא קצפם של יזמי הגז, נוגע להעלאת המיסוי על הרווחים העודפים מ־30% ל־52%–62%.
"אנחנו לא המדינה היחידה שנהגה כך, באוסטרליה ובאלסקה בארצות הברית יש מדיניות דומה. המגמה העולמית היא להטיל מס על רווחים עודפים", מסביר ששינסקי. שיעור ההיטל נקבע בהתאם ליחס שבין ההכנסות המצטברות בניכוי הוצאות היזם - לבין ההשקעה הכוללת בחיפוש ובפיתוח הראשוני של המאגר.
החשבת הכללית באוצר מיכל עבאדי־בויאנג'ו העריכה לפני כמה שבועות כי התמלוגים ממאגרי הגז תמר, ים תטיס, נועה ולווייתן יסתכמו ב־548 מיליארד שקל עד 2040. ששינסקי מצדו טוען אמנם כי אינו יודע לכמת את הכסף שהמדינה תכניס אם תתאים את מתווה המיסוי על הגז לשאר משאבי הטבע של המדינה, אבל מודה כי "ברור לי שמדובר בסכומים גדולים מאוד לאורך זמן. מספיק לחשוב על החצץ, החול, הפוספט והמים, כדי להבין שאלו מצטברים לרווח משמעותי ביותר".
"המדינה נתנה את הפוספטים שלה לכיל"
ששינסקי מבטל את טענותיהם של היזמים והחברות הפרטיות כי העלאת תמלוגים של משאבי טבע תתגלגל בסופו של דבר אל הצרכן. "מיסוי של רווחי יתר אינו צריך להוביל לעליית מחירים של המוצר הסופי", הוא טוען. "המתווה לא צריך להיות גביית תמלוגים על מכירות. הרווחים העודפים הם הבסיס הנכון לחישוב ההכנסות על כל משאבי הטבע. אם מעלים את המיסוי על החצץ, בדומה למתווה הגז, זה לא ישפיע על מחירי הדירות. אין שום סיבה שההיטל ישפיע על המחירים של המוצר הסופי".
בזמן עבודת ועדת ששינסקי המשקיעים בגז טענו שהפעילות לא תמשיך להתבצע בגלל ההמלצות. "הפעילות הלכה והתעצמה מאז חוק ששינסקי, ובית המשפט אימץ את זה במילים מאוד ברורות שזה לא יבריח את המשקיעים", אומר ששינסקי.
קיימות כמה גישות שונות להפקת הכנסות ממשאבי טבע. גישה אחת היא שהמדינה תפיק את ההכנסות בעצמה. "זה קרה במדינות קומוניסטיות ובכמה מדינות אחרות, אך השיטה הזו נעלמה מהעולם בגלל חוסר יעילות", אומר ששינסקי. "אולם אם המדינה מחליטה שלא להפיק הכנסה בעצמה אלא לתת לסקטור הפרטי להתעסק עם משאבי הטבע, היא צריכה לדאוג לזה שהם יקבלו את התשואה המתאימה על ההשקעה, אחרת המגזר הפרטי לא ישקיע.
"כשבאמת נותנים לגורם פרטי להפיק את ההכנסות ממשאבי הטבע, עולות כמה סוגיות בסיסיות. ראשית, כאמור, צריך לתת למשקיעים תשואה על ההשקעה. שנית, התשואה צריכה להביא בחשבון את הסיכונים, כמו תקלות מסוימות ותהיות לגבי הימצאות הגז במאגרים. הרי אין ביטוח להצלחה. לחברת נובל אנרג'י, למשל, יש 200 מאגרים בעולם, חלקם מוצלחים כמו תמר וים תטיס וחלקם פחות, כך שלא בטוח שההשקעה נושאת פרי. בוועדה נהגנו בהתאם לסוגיות האלה, כשחשבנו כיצד לכסות על הפסדי המשקיעים ולקבל את התגמול המתאים".
על פי ראייתו של ששינסקי, חישוב החלק של המדינה במשאבי הטבע צריך גם לשקף את השאלה אם היזם קנה את המשאב, וקיבל אותו בחינם או בתמחור חסר. "בארצות הברית זכייניות הנפט במפרץ מקסיקו משלמות בונוס חתימה. עבור כל משבצת במפרץ מתקיים מכרז לחיפוש והפקה יחד, והמדינה מקבלת את הבונוס שמשקף את הרווחים הצפויים באותו מקום", הוא אומר. "אצלנו זה לא נעשה בתחום הגז. בארץ רישיונות החיפוש ניתנו ללא מכרז והזיכיון ניתן בחינם ללא תמורה. נתנו לזכייני הגז רישיון חיפוש ל־30–50 שנה בחינם. הם נדרשו לשלם רק הוצאות אדמיניסטרטיביות למשרד התשתיות". היות שהרישיונות ניתנו חינם, השאלה שעמדה בפני ועדת ששינסקי היא מה רוצים שהמדינה תקבל תמורת הבעלות על הגז.
"מדיניות התמלוגים זהה לכל משאב"
"מדיניות התמלוגים ממשאבי הטבע צריכה להיות זהה, והפירוט צריך להיות עדכני לגבי כל משאב", הוא אומר. "צריך לנכות את ההוצאות ולתת ביטוי לאלמנטים של סיכון".
פרופ' ששינסקי מסביר כי התמלוגים שהמדינה תקבל שונים מענף לענף כי ההכנסות, ההשקעות והסיכונים שונים מענף לענף. עם זאת, לדבריו, לבעלים מגיעים רווחים עודפים שמשקפים את שוויו של המשאב. "בניגוד לגז, בחיפוש פוספטים אין סיכון. המדינה חיפשה אותם בנגב ונתנה אותם לחברה, שהיום היא בשליטת החברה לישראל".
המתווה להגדלת התמלוגים שהציעו בדו"ח ששינסקי ויושם על הגז הטבעי הוא דינמי מבחינת התחשבותו ברווחי שני צדי המתרס: היזמים ובעל המשאב, קרי הציבור. לדברי ששינסקי, במתווה היתה התחשבות גם בצורכי ההשקעה המשתנים וגם בשינויים במחיר ובהיקף הגז המשווק. לא כך היו פני הדברים בעבר.
"המדינה מכרה את מפעלי ים המלח לאייזנברג ואחר כך הם עברו לידי החברה לישראל, וזאת מבלי להיכנס לשאלה האם ההסכם הראשוני היה נכון. עכשיו התנאים בשוק עומדים להשתנות כי הביקוש לפוספט ולאשלג גדל, ומחיר האשלג, למשל, עלה לכ־500 דולר לטונה", הוא אומר. "לאור זאת יש בסיס להגיד שברווחים הלא צפויים, למדינה יש זכות להשתתף ברווחים העודפים לאותו משאב". בתחילת 2012, למשל, חתמה כיל על הסכמים לאספקת אשלג לסין בכמות של 670 אלף טונה, במחיר כולל של 315 מיליון דולר.
לטעמו של ששינסקי, הבעיה המרכזית היא שהסתכלותה של הממשלה על משאבי הטבע המתכלים אינה ארוכת טווח. "אין מדיניות לגבי כלל משאבי הטבע, אלא יש הסכמים פרטניים שונים", הוא אומר. "יש חוק ששינסקי לגבי גז ונפט, יש הסכמים לגבי האשלג והפוספט, ויש מדיניות פרטנית שלא נבחנה לגבי כל המשאבים האחרים. צריך לחשוב גם על הפעלת מיסוי רווחי הון עודפים של קרקעות שבבעלות המדינה.
"החלטה של בית המשפט העליון אתמול היא לטווח ארוך, ואני מקווה שהראייה לגבי משאבי הטבע תהיה ארוכת טווח. אם הולכים לקראת רפורמות מיסוי במשאבי הטבע, זה צריך להשתלב עם הצרכים העתידיים של המדינה. אמנם יש צרכים דוחקים עכשוויים, אבל היה ראוי שלקובעי המדיניות יהיה מבט ארוך טווח. יש לנו קרן לרווחים רק לגז ולנפט. צריך לבצע את זה גם לגבי משאבי טבע מתכלים".
