הסכנות של תמר: הגז כבר זורם, אך אין אחראים במקרה של זיהום
החקיקה בישראל טרם הסדירה את הטיפול בנזקים שעלולים להיווצר מקידוח הגז במאגר תמר. פרט לחבלות מעצם הקידוח, פיצוץ בצינור עלול לפגוע באקולוגיה הימית, בחופים ובעסקים שבסביבה. נייר מדיניות משפטי שפרסמו חוקרים מאוניברסיטת תל־אביב ממליץ כיצד להיערך
ממש בסמוך לתחילת הזרמת הגז ממאגר תמר, מתפרסם בימים אלה נייר מדיניות משפטי שקצת משבית את השמחה. לא מעט נכתב על הברכות הגלומות לכלכלה, לעצמאות האנרגטית, לתמלוגים ולמעבר לאנרגיה זולה ונקייה יותר. אבל עו"ד תמרה לוטנר לב וד"ר דוד שור, שני חוקרים־משפטנים מאוניברסיטת תל־אביב, מצביעים על הזווית שכרגיל מוזנחת אצלנו: הסכנות האורבות לסביבה עקב נזקים שוטפים שנגרמים מעצם פעילות הקידוח, ושמועצמים עשרות מונים במקרה של תאונה.
- רגע היסטורי למשק האנרגיה הישראלי: החלה הזרמת הגז ממאגר תמר
- עמיר פרץ: "יש לשמור על עתודות הגז כנכס לאומי"
- מתשובה ועד לפיד: חמש הערות על הזרמת הגז מתמר לישראל
פיצוץ בצינור או באסדת הקידוח גורם לפליטת חומרים כימיים שמזהמים את המים ועלולים לפגוע בדגה, באקולוגיה הימית, בחופים ובתיירות הנופש שנסמכת על החופים - מלונות, מסעדות, מועדונים וכיו"ב. ועדת בדיקה או חקירה שעלולה לקום במקרה כזה תשאל בוודאי מדוע החקיקה והרגולציה לא נערכו, כמקובל בעולם, להסדרת ההתמודדות עם הנזקים, שעלולים להיות קטסטרופליים.
"בישראל", כותבים לוטנר לב ושור במסמך המתייחס לשני הסוגים, "אין התייחסות מיוחדת לנזקים אלה - הם אינם מוגדרים בחקיקה כלשהי, אין רשות המוסמכת לתבוע בגינם, ואין הגדרה של משטר אחריות לנזקים סביבתיים".
פועלים מנקים את נזקי הזיהום התפוצצות אסדת הנפט של BP צילום: בלומברג נחמה מסוימת אפשר למצוא בעובדה שנזקי קידוח גז חמורים פחות מאשר הנזקים שנגרים מקידוחי נפט והובלתו.
ב־1989, לאחר טביעת מכלית הנפט אקסון ואלדז מול חופי אלסקה, התברר שלא היתה אחריות משפטית כלשהי לנזקים הסביבתיים שנגרמו מדליפת נפט בקנה מידה עצום.
ב־2010 התפוצצה אסדת קידוח נפט של בריטיש פטרוליום (BP) מול מפרץ מקסיקו, והיקף הנזקים נאמד ביותר מ־40 מיליארד דולר. "האסון יצר מבחן לחוק החדש", אומרת עו"ד לוטנר לב, "אבל המשפט סיפק את הסחורה רק בחלקו כיוון ש־BP הגיעה להסכם עם חלק מהתובעים, והתביעות לא התבררו בביהמ"ש".
עו"ד תמרה לוטנר-לב, הפקולטה למשפטים אוניברסיטת ת"א צילום: עמית שעל "משטר האחריות הנזיקית בישראל פוטר את המזהמים מאחריות לנזק", נכתב בנייר המדיניות, "אין בישראל חקיקה נזיקית ייעודית להסדרת האחריות לנזקי הקידוחים בים, והניזוקים מופנים אל הדין הנזיקי הכללי שאינו מתאים למקרה של קידוחים בים".
במקרה אסון אין פיצוי על נזק כלכלי
את הנזקים והניזוקים ניתן למיין לכמה קבוצות. במעגל הראשון ישנם נזקי גוף ורכוש, שלהם יש בחוק פתרונות המותנים לרוב בחובת הוכחה. הנזקים מתגלים במלואם לרוב אחרי שנים רבות, כך שהתביעות עליהם מתנהלות במשך שנים רבות. דוגמאות בולטות לכך הן תביעות הצוללים בקישון שמנוהלות כבר יותר מעשור, ותביעותיהם של מי שנחשפו לאסבסט שהוגשו לבית המשפט רק כ־20 או 30 שנה לאחר ההיחשפות, כיוון שרק אז פרצה המחלה.
במעגל השני מצויים הנזקים הכלכליים הצפויים. למשל, לדייגים ולעסקי התיירות. כאן הבעיות גדולות יותר: לדייגים אין בעלות על דגים שהורעלו, ואף שלמלון עצמו לא נגרם נזק, חופיו המזוהמים מבריחים נופשים פוטנציאליים. "כאשר נזק כזה אינו מלוּוה נזק פיזי לתובע", כותבים לוטנר לב ושור, "הוא מוגדר על ידי המשפט 'נזק כלכלי טהור'. נזק כזה אינו מוכר לרוב כבר־פיצוי בדיני הנזיקין. בארצות הברית תוקן המצב על ידי OPA, שכולל באופן מפורש גם את הנזק הכלכלי הטהור כנזק בר־פיצוי. בישראל סוגיית הנזק הכלכלי טרם נידונה לעומק, וכל מקרה שבו עלתה השאלה נידון לגופו בלבד, כך שקשה לִצפּות כיצד יכריעו בעניין בתי המשפט".
ד"ר דוד שור את הנזקים הכלכליים ניתן לפחות לייחס לנפגעים ספציפיים. במעגל השלישי ישנם הנזקים "היתומים", שאין אפילו מי שיתבע עבורם: הנזקים הסביבתיים ש"רחוקים מהכרה על ידי דיני הנזיקין", כנטען בנייר המדיניות. נזקים לסביבה אינם ממומשים כנזק פיזי עכשווי לאדם מסוים, ואינם פוגעים ברכוש פרטי. הם פוגעים בטבע - בבעלי חיים, במערכות אקולוגיות, במגוון הביולוגי, במשאבי טבע ובנוף - חלקם נמצאים בבעלות ציבורית (המדינה או רשות מקומית) וחלקם נטולי בעלים לחלוטין, כמו הים שמחוץ למים הטריטוריאליים.
"החוק הישראלי אינו קובע משטר אחריות ברור לנזקי הקידוחים: אין חוק או הסדר ייעודי המגדירים את האחריות לנזקים אלה; נזק לסביבה אינו מוגדר או מוכר כבר־פיצוי, ולכן צפוי להישאר ללא תיקון ופיצוי". בנוסף, מסבירים מחברי המסמך: "משטר האחריות הוא בעיקרו משטר של רשלנות בלבד. כלומר, מי שזיהם וגרם לנזקים בלי שהתרשל אינו אחראי לנזקים. התוצאה היא שבמצב הנוכחי כלל לא ברור אם הנזקים מקידוחי הגז והנפט הם בני־פיצוי, ואין אף גורם המוגדר כאחראי לתיקון הנזק ולפיצוי הניזוקים".
המסמך דן בביטוח כאחד הפתרונות האפשריים, אולם מצביע על קשייו. כך למשל, גודלו של הנזק הצפוי עולה לעתים על יכולותיו ונכסיו של המזהם. כאשר הסיכון גדול מיכולת הפירעון של המזיק הוא "נהנה" לכאורה מ"חסינות" מפני פסק דין.
נובל אנרג'י האמריקאית, השותפה במאגרי הגז בישראל, היא חברה קטנה עד בינונית במושגים עולמיים. "שווי הנכסים שלה", אומרת עו"ד לב לוטנר, "עומד היום על כ־17.5 מיליארד דולר, שהם פחות מעשירית השווי של חברות גדולות כ־BP, שברון וכד'. זה כמובן משליך על יכולתה לעמוד בעלויות הנזקים הצפויים. למשל לאחר התאונה במפרץ מקסיקו, שבעקבותיה זרמו במשך כשלושה חודשים נפט וגז טבעי לים, התחייבה BP מיד ועוד לפני משפט לשלם 20 מיליארד דולר פיצויים בגין הנזקים שגרמה התאונה. כמו שאפשר לראות, אלו לבדם גבוהים משווי כל נכסיה של נובל אנרג'י".
נובל אנרג'י יכולה לבטח את הנזקים ולהתמודד עם בעיית היותה חברה קטנה יחסית, אך כפי שעולה מהמסמך יש קשיים משמעותיים גם בביטוח הזה. ראשית, אין דרישה חוקית ברורה לביטוח בגובה מסוים אלא רק ל"ערבויות ביצוע", וגם זה רק בהנחיות ולא בחקיקה או תקינה. מסיבה זו גם אין יכולת לפקח על גובה הביטוח האמיתי, או אפילו לדעת מהו. "חוק הנפט", נטען במסמך, "מסמיך את משרד האנרגיה לקבוע דרישות ביטוח וערבויות לבעלי רישיונות, אך בפועל, במשך שנים, לא נתבקשו ערבויות או ביטוח.
לאחרונה החלו במשרד האנרגיה לגבש את הדרישות הביטוחיות ואת דרישות הערבות, אך ככל הידוע הן עדיין עומדות על כיסוי של עשרות מיליוני דולרים בלבד ואינן מספיקות". שנית, במצב החוקי הקיים לא ברור כי נזקים סביבתיים הם בכלל בני־תביעה, ואם לא ניתן לתבוע בגין נזקים אלו, הרי שגם הביטוח לא צפוי לסייע.
המזהמים צריכים לשאת בנזקים
בסיום נייר המדיניות ממליצים המחברים לאמץ בחקיקה הישראלית משטר אחריות לנזקי הקידוחים הימיים שיבוסס על הניסיון והחקיקה בשיטות המשפט המרכזיות בעולם. ההמלצה הראשונה היא לאמץ הסדר ברור של משטר אחריות לנזקי הקידוחים בים, ובמרכזו הטלת "אחריות מוחלטת" (או "אחריות חמורה") על האחראים למתקן הקידוח (בעלי הרישיון והמפעילים, יחד ולחוד). המשמעות היא מעבר ממשטר נזיקי המבוסס על רשלנות, שהיא אחריות "מבוססת אשמה", למשטר חדש שבו הזכות לפיצוי נוצרת עם התממשות הנזק שנגרם בידי המזיק, ללא צורך בהוכחת אשם.
ההמלצה השנייה היא להכיר בנזק לסביבה כנזק בר־פיצוי. הדין הישראלי כבר החל להכיר בערכי טבע כערכים שיש להגן עליהם כשלעצמם באימוץ העקרונות המרכזיים של קיימות, זהירות מונעת ועוד. לנוכח אלה, בולט בחסרונו חוק שמגדיר מפורשות נזק סביבתי כבר־פיצוי בדומה לחקיקה בארצות אחרות.
ההמלצה השלישית היא להגדיר נאמן ציבורי, שכן גם אם תהיה הכרה במשאבי הטבע כמוגנים, לא ברור מי יוכל לתבוע בגין פגיעה בסביבה, מי יאמוד את הנזקים ומי יחליט על דרכי שיקום. בחוק האמריקאי הוגדרו המדינות עצמן כנאמן ציבורי, ובאנגליה מוגדרות הרשויות המקומיות או המשרד האחראי להגנת הסביבה. נוסף לאלו ניתן למנות כנאמן ארגונים סביבתיים שייקבעו בחוק או רשות מדינתית, כמו רשות הטבע והגנים. לצד הגדרת הנאמן יש לקבוע גם ייעוד לכספים שצפויים להתקבל בגין הפגיעה הסביבתית.
ההמלצה הרביעית והאחרונה בדו"ח היא לחייב את בעל הרישיון ומפעיל הקידוח בביטוח אחריות, שיכלול ביטוח לנזקים סביבתיים ודרישת מינימום נכסים, שתוודא כי הגורמים הפעילים הם בעלי הון גבוה מספיק להתמודד עם סיכוני הקידוח שנאמדים במיליארדי שקלים.
