יוצאים למלחמה על משאבי הטבע אבל רק בעוד שנה

ועדת ששינסקי 2 יוצאת לדרך: חודשיים אחרי ההכרזה של שר האוצר יאיר לפיד על הכוונה למנות ועדה שתבחן מחדש את זכויותיה של המדינה במשאבי טבע המנוהלים על ידי חברות פרטיות, פורסם אתמול כתב המינוי של הוועדה.

חברי הוועדה עסקו בשנים האחרונות בנושא משאבי הטבע וחלקם היו חברים בוועדת צמח, שבחנה את נושא יצוא הגז: פרופ' יוג'ין קנדל, ראש המועצה הלאומית לכלכלה; עו"ד אבי ליכט, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה; שאול צמח, מנכ"ל משרד האנרגיה והמים, שעמד בראש ועדת יצוא הגז; אלונה שפר (קארו), מנכ"לית המשרד לאיכות הסביבה; מיכל עבאדי־בויאנג'ו, החשבת הכללית; ויוסי וירצבורגר, מנהל אגף רישוי אוצרות טבע במשרד האנרגיה והמים.

בוועדה יישבו גם עמית לנג, מנכ"ל משרד הכלכלה; אמיר לוי, הממונה על התקציבים במשרד האוצר; משה אשר, מנהל רשות המסים; ד"ר מיכאל שראל, ממונה על כלכלה והכנסות המדינה במשרד האוצר; וד"ר עדי ברנדר, מנהל אגף מאקרו־כלכלה ומדיניות בחטיבת המחקר, בנק ישראל.

הוועדה צריכה להגיש מסקנות עד יוני 2014 ומשימותיה הן גיבוש מערכת פיסקלית עדכנית של עקרונות יסוד בנוגע לחלק המדינה המתקבל בעד שימוש גורמים פרטיים במשאבי טבע, לצד קביעת הסדרים המתאימים למשאבי הטבע השונים ולשימושיהם השונים. כפי שפורסם ב"כלכליסט", הוועדה לא תדון במשאבי נפט וגז בישראל ובמסקנות ועדת ששינסקי הראשונה.

ששינסקי על התמלוגים: "יש כל פעם בעיה שמתעוררת, כמו הגז. צריך לעשות מטריה של חוק שיהיה לו עיקרון פשוט - מיסוי רווחי יתר" צילום: גיא אסיאג

באוצר כבר הבינו שהתמלוגים נמוכים מדי

עוד טרם כניסתו של לפיד נראה כי משרד האוצר שינה גישה כלפי משאבי הטבע. הדוגמה הבולטת היתה בתשובת המדינה לפני כחודשיים לעתירת מפעלי ים המלח, שביקשו למנוע את פרסום הפרוטוקולים של הבוררות בין המדינה למפעלים בנושא גובה התמלוגים על האשלג בשנים 2000–2008.

המדינה טוענת כי לציבור יש זכות לדעת מה קורה בדיוני הבוררות ואף סיפקה בתשובתה את הנתון הבא: היחס בין גובה התמלוגים שמשלמת כיל למדינה לבין גובה הדיבידנדים שהיא מושכת הוא 1 ל־13. המדינה מסבירה כי משנת 2000 עד שנת 2008 עלה סך התמלוגים השנתי המשולם לה מ־19 מיליון דולר ל־84 מיליון דולר, ובאותה תקופה זינק סכום הדיבידנדים שגרפו בעלי המניות של כיל מ־51 מיליון דולר ל־968 מיליון דולר.

על שניים ממחצבי הטבע הרווחיים ביותר חולשת כיל: הראשון הוא האשלג, שכרייתו גם מפיקה ברום ומגנזיום, והשני הוא פוספט. שניהם משאבים שהביקושים שלהם בעולם גדלים ומלווים במאבקים סביבתיים בישראל. על האשלג התנהל מאבק סביב קציר ים המלח , בסיומו כיל נושאת בעלות של רוב הטיפול הנדרש למניעת עליית המפלס והנזק למלונות באזור.

המחיר של ההסכם שהושג הוא התמלוגים הנמוכים במסגרת ההסכם של טיפול במפלס נקבעו תמלוגים נמוכים, שנעים בין 5% ל־10%, ולפי ההסכם לא ניתן להעלות בשנה הקרובה את התמלוגים. הארגונים הסביבתיים ובראשם אדם טבע ודין ממשיכים להילחם על שאיבת המים וירידת המפלס בחלקו הצפוני של ים המלח כתוצאה מפעילות המשאבים.

בתחום הפוספט שבו התמלוגים עומדים על 2%, המאבק הנוכחי הוא שדה בריר, שנמצא ליד ערד. כיל רוצה להרחיב את הכרייה למכרה נוסף והעדיפות שלה היא בריר, בעוד משרד הבריאות מתנגד לכרייה שם בעקבות הקרבה לאזורים מאוכלסים.

מדו"חות החברה עולה כי ב־2012 שילמה כיל למדינה 125.4 מיליון דולר במזומן כתמלוגים עבור כריית אשלג ותמלוגים בגובה 5.56 מיליון דולר בגין כריית פוספט בנגב. באותה שנה עמד הרווח הנקי של כיל על 1.3 מיליארד שקל. המשמעות של החלת רווחי יתר על האשלג, הפוספט יחד עם ברום ומגנזיום היא רווח למדינה של בין חצי מיליארד שקל לחצי מיליארד דולר בשנה.

צילום: אוראל כהן

למה לא משלמים על זיכיונות המים המינרליים?

אבל מחדל התמלוגים כלל לא התחיל בכיל. במקרה של המים המינרליים כלל אין תמלוגים ומשאבי הטבע שלנו שמשמשים לחומרי בנייה - חצץ, חול, אבן, סיד ובזלת - ניתנו במכרזי פטור משנות ה־20, ה־50 וה־80. כך התמלוגים שהחברות משלמות אינם תחרותיים, אלא בדומה לפוספט, ניתנים לפי פקודת המכרות. על פי פקודה זו התמלוגים בעבור כריית מחצבים יהיו לפי הסכם בין הרשות הממשלתית לבין בעל זכויות הכרייה, אך לא פחות מ־5% משוויו של המחצב כשהוא במכרה עבור מחצבים יקרים ולא פחות מ־2% עבור מחצבים שאינם יקרים. כמו כן המפקח רשאי להפחית את התמלוגים בתנאים מסוימים המצוינים בפקודה.

בשנתיים האחרונות עלתה שוב ושוב השאלה - למה אין תמלוגים על מים מינרליים. שאלה זו עלתה שוב בימים האחרונים, בעקבות העסקה למכירת מי עדן לקרן רואן, שמשמעותה העברת השליטה במשאב טבע ישראלי לידי חברה זרה.

שלוש חברות קיבלו זיכיון על משאב טבע לכל דבר, בלי מכרז ובלי לשלם דבר למדינה. למעשה במשך שנים שילמו חברות המים על שאיבת המים מחיר נמוך יותר מהצרכן הביתי, בשל הקצאת המים לתעשייה. כל זאת בעוד במקומות שונים בעולם מקדמות ממשלות את שתיית מי הברז ולא המים המינרלים, בין היתר משיקולי איכות סביבה של צמצום צריכת הבקבוקים.

ב־2009 הגישה האגודה לצדק חלוקתי, על ידי עו"ד ליאור צמח, עתירה נגד הקצאת הזיכיונות לתעשיית המים המינרליים ללא מכרז וללא תמלוגים.

התביעה הוגשה נגד שלוש חברות המים המינרליים העיקריות בישראל: מי עדן של משפחת נפתלי, שמשווקת מים מינרליים שמקורם במעיין סלוקייה שליד קצרין ברמת הגולן; חברת נביעות של החברה המרכזית למשקאות קלים, שמשווקת מים מינרליים ממעיין עין זהב שליד קריית שמונה; וחברת עין גדי של קיבוץ עין גדי וחברת יפאורה תבורי, שמשווקת מים מינרליים שמקורם במעיין בשמורת עין גדי. לעין גדי אגב יש רישיון עד 2045. באתרי הבית של החברות מופיעים הסברים על הסגולות המיוחדות של המעיינות שמהם נשאבים המים. ועדיין חברות המים לא משלמות תמלוגים כלל וקיבלו את הרישיון לשאוב ולהפיק ללא מכרז.

לפי העתירה, כמות הקצאת המים הוכפלה לכל אחת מהחברות בין השנים 1999 ל־2007. חברת נביעות אמרה אז בתגובה כי מדובר בהסכם ראוי בין המדינה לחברות המים המינרליים. מי עדן השיבה כי העתירה מבוססת על "חוסר הבנה בסיסי של שוק המים המינרליים וכי מדובר ב"ניסיון פופוליסטי, מלאכותי להציג את חברות המים המינרליים כספקיות מים בדומה למקורות ולא כמפעל תעשייתי". החברה טענה גם כי היא "אינה מצביעה על אף גורם שנפגע כתוצאה מהמים המסופקים למי עדן". עין גדי ציינה כי לא מדובר בעסקאות שמחייבות מכרז.

העתירה נדחתה בסופו של דבר וכעת חברי ועדת ששינסקי 2 יצטרכו להחליט האם המשך הענקת המים המינרליים ללא תמלוגים מהווה פגיעה בציבור.

שר האוצר, יאיר לפיד. שינוי גישה כלפי משאבי הטבע מיקי נועם אלון

האחריות על משאבי הטבע מפוזרת בין המשרדים

הבעיה העיקרית היא שאין אף גוף בעל אחריות כוללת למשאבי הטבע. פוספט ואשלג נמצאים תחת משרד האנרגיה והמים, הזיכיונות למים המינרליים ניתנים על ידי רשות המים וחומרי הבניין על ידי מינהל מקרקעי ישראל. הגוף היחיד שהסתכל על משאבי הטבע כמדיניות כוללת הוא "קיימות 2030" - פרויקט משותף של המשרד להגנת הסביבה ומכון ירושלים.

"העקרונות שפותחו ביחס לנפט וגז טבעי הם רלבנטיים גם לבחינת הפקת מינרלים מים המלח, כריית פוספטים, כריית אגרגטים למשק הבנייה והסלילה ואפילו לאספקת מים מינרליים תוצר מן הטבע", נכתב בדו"ח הסופי שפורסם לפני כחצי שנה.

הדו"ח הגיע לאחר פרויקט של שנתיים שמטרתו להציב חזון קיימות לשנת 2030 שאליו ישראל צריכה לשאוף. השאיפה היא שתוצרי הפרויקט יאומצו על ידי הממשלה כמסגרת ארוכת טווח לשיתוף פעולה ולבניית קונצנזוס בין מגזרי בתחום הקיימות.

הבעיה בכך שאין גוף אחראי היא לא רק בחוסר מדיניות חלקה של המדינה ברווחים - אלא בחוסר תכנון עתידי. הכי קל לחשוב על משאבי הטבע כהר של כסף, בדיוק כמו הפרסומת של משרד האוצר לכספי הפנסיה הנשכחים. המציאות היא שהר הכסף הזה הוא זמני אם לא נדע לנצל אותו נכון. משאבי הטבע אינם בלתי נדלים. בדיוק כמו ים המלח, שהולך ונעלם לנגד עינינו, כך סופו של כל משאב המנוצל ללא ראייה לטווח ארוך.

המדינה מצאה את המשאב ונתנה זיכיון בחינם

"מישהו לא יתעורר בזמן. מדינה שעושה מיקור חוץ של משאבי הטבע צריכה לקבל את מה שמגיע לה בתור הריבון של המשאב. אנחנו לא קיבלנו ולא מקבלים". כך אמר פרופ' ששינסקי בהרצאה בנושא משאבי טבע באוניברסיטה העברית לפני שנה. ששינסקי המתין אז לתוצאות בג"ץ שותפויות הגז נגד המלצות הוועדה בראשה הוא עמד, שטיפלה בנושא רווחי נפט וגז. עכשיו נראה כי ששינסקי יצטרך להיות זה שיתעורר.

ששינסקי ככל הנראה מתכוון להחיל את אותן מסקנות שנקבעו בנושא הגז והנפט על שאר משאבי הטבע - חצץ, חול, מלט, פוספט, אשלג, ברום מגנזיום ומים מינרליים. ששינסקי אמר אז כי "יש כל פעם בעיה שמתעוררת, כמו הגז. הגיע הרגע לעשות מטריה של חוק שיהיה לו עיקרון פשוט, אוניברסלי, שהוא לא התמלוגים. העיקרון הוא מיסוי רווחי יתר".

ששינסקי רחוק מלהיות סוציאליסט, והוא לא עומד להמליץ להלאים את משאבי הטבע: "מדינת ישראל החליטה להפריט את הייצור של משאבי הטבע. יש בכך היגיון מסוים. ליוזמה פרטית, ודאי בענייני הגז, יש ידע מיוחד וטוב עשתה המדינה שהעבירה ליזמים פרטיים", אמר ששינסקי באותה הרצאה. "אך התמונה הכוללת של כל המשאבים היא בעייתית - המדינה נתנה את הזיכיונות ללא תמורה. קבעו תמלוגים מסוימים, אך זאת תמונה ארכאית. אם אפשר היה להגיד בשנות ה־50 ועד שנת 2000 שלא ידעו מה שיש לנו, ניתן היה לדעת לאחר עליית המחירים של הפוספטים והאשלג והיה ברור שהיה צריך לעשות שינוי והשינוי לא חל".

על חברי ועדת ששינסקי הופעלו לחצים רבים ומנגד הם נהנו מתמיכה ציבורית רחבה. הלחצים שיופעלו על הוועדה החדשה לא יהיו קלים יותר. החברות הנהנות ממשאבי הטבע יאמצו את הטיעון של שינוי הכללים, אולם לא יוכלו לאמץ את טיעון הסיכון. בניגוד לגז, במשאבי הטבע לא רק שכמעט ואין סיכון – בחלק מהמקרים המדינה מצאה עבור החברות את מיקום המשאבים ונתנה זיכיון כרייה ללא כל תמורה.

יזמי הגז טענו כי לא ניתן לשנות את הכללים של המיסוי רטרואקטיבית, והחברות הנהנות ממשאבי הטבע צפויות לאמץ את הטיעון הזה. הוועדה טענה כי לא מדובר בשינוי רטרואקטיבי, שכן הכללים החדשים לא חלים על רווחי עבר ובהשוואה בינלאומית מדינת ישראל היתה אחרונה בחלק שמקבלת המדינה מרווחי הגז, לכן היה חייב להיעשות תיקון. יזמי הגז טענו גם כי הם היו צריכים לחפש את הגז ואם לא היו מוצאים דבר, כמו במקרה של חלק מהמאגרים - המדינה אינה שותפה להפסדים. לעומת זאת, בחלק מהמקרים של משאבי הטבע המדינה מצאה עבור החברות את מיקום המשאבים ונתנה זיכיון כרייה ללא כל תמורה.